３月５日，在首都北京，第十届全国人民代表大会第三次会议拉开帷幕，民主与法治的年历翻开新的一页。回首过去的一年，新一届全国人民代表大会沿着历史大势的走向，推动民主与法治的巨轮稳步前行。

　　近年来，随着政治经济社会的全面发展，人民群众的民主法治意识显著增强。这既对社会主义民主政治的进一步发展提出了要求，也是深入发展人民民主的一个重大机遇。党和人民代表大会对人民群众的要求及时作出了回应，从理念与制度上对人民民主进行了新的阐释与探索，对人民基本权利的关注与尊重越来越现实地从理念具化为制度，再从制度融入到现实生活。

　　与地方政府创新不同，２００４年人大工作中的亮点很大程度上来自对现有制度的落实。正是这些基于现有制度框架的创造性实践，对政治文明建设做出了生动的诠释。从对人大代表的选举与罢免、人大开门立法及对一府两院的监督之中，人们真切地感受到了民主的温度与法治的力度。

　　完善“入口”“出口”，强化选民与代表的血肉联系

　　“人大最大的优势是密切联系人民群众，最大的危险是脱离人民群众。人民群众的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出发点和归宿。只有保持同人民群众的血肉联系，更好地代表人民，自觉地接受人民群众的监督，才能使人大工作保持旺盛的生命力。”２００４年９月在社会主义民主法制建设座谈会上，全国人大常委会委员长吴邦国郑重表示，各级人大要“代表人民意愿，维护人民利益，使人大的各项工作顺应民心，反映民意，贴近民生。人大代表要密切联系人民群众，充分反映社会各方面的意见和建议，保证人大通过的法律和作出的决定符合最广大人民的根本利益”。

　　人大代表的权力来自于人民，更好地代表民意，是人大制度生命力之所在。要实现人民代表大会、人大代表与人民群众的对接，首要的问题是完善选举制度、选出人民满意的代表。２００４年１０月，十届全国人大常委会第十二次会议通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案，将预选制度引入到基层人大代表选举之中：“如果所提候选人的人数超过法定的最高差额比例，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单。”预选制度顺应了公民高涨的政治参与积极性。通过预选，民意将得到更加真实的体现，人大代表选举将更加透明、公正。

　　选举法修正案还增加了介绍代表候选人的条款，明确代表候选人可以通过见面会的方式回答选民问题；同时增加了对破坏选举行为的制裁措施。选举法的修改，扩大和深化了人民民主，让国家的权力永远掌握在人民手中。

　　在人大完善选举、对代表“入口”严格把关的同时，一些地方的选民也开始注意畅通人大代表“出口”，形成了罢免不合格代表的诉求。而此前罢免人大代表只有在这些代表“出了事”后，并在有关组织的建议下，才开始启动程序。广东省一位人大代表建言：“代表当选后被发现有违法、违纪行为，或者严重渎职行为，选民可立即提出罢免。”值得注意的是，为防止一些地方部分选民利用罢免权挟私报复人大代表，修改后的选举法适当提高了选民提出罢免当选代表的“门槛”，以防止罢免权的滥用。

　　选民权利的落实促进了代表责任的加强。“人大监督政府，谁又来监督人大代表？”四川省遂宁市安居区人大常委会副主任马胜康对自己提出的问题进行了回答，“我认为应该是选民”。在２００４年，安居区人大常委会组织推行的人大代表向选民述职制度引起了广泛的关注。“我今后再也不做‘挂名代表’、‘太平代表’了，要实实在在为老百姓做点事。”一位测评排名靠后的代表表示。代表们与选民的联系得到了广泛而有效的加强。在上海，目前已有４４２名市人大代表和２４５２名区县人大代表向选民公开了自己的电话或电子信箱。

　　２００５年１月，广东“明星人大代表”王泽华由于家庭原因“多次不能参加人大组织的活动，但又不愿意敷衍代表工作”，不得不请辞。虽然王泽华式的代表目前还不多见，但他的请辞透露出一个积极的信号。人大代表如果因种种原因不能履行好代表职务，应当请辞，这是对选民负责精神的内在要求。

　　为了进一步强化代表的责任，一些地方开始探索“人大代表退出机制”。四川省成都市金牛区人大常委会就于２００４年６月通过了《区人大代表辞职的暂行规定》，建议“连续两年不参加区人民代表大会、不认真履行代表职务的”代表自行辞职。当然，人大代表最终是对选民负责，建议辞职的权利也应该由选民们行使，在代表辞职的问题上如何避免人大常委会等部门越俎代庖，仍是试行此制度的地方人大所要进一步解决的问题。

　　深化“开门立法”，立法民主化、科学化进程提速

　　提高立法质量是新一届全国人大常委会的工作重点。坚持走群众路线，以民主立法促进科学立法，成为了一年来人大立法工作的一大亮点。

　　“我们写信感谢立法者能诚心诚意听取我们的意见。”北京市人大常委会在２００５年之初收到了１６位群众联名寄来的感谢信。信的作者是２００４年《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》立法听证会的参与者，他们的很多意见现在已经成为法规中白纸黑字的条文。这部地方法规共有１０８个条款，其中６０多条吸收了老百姓的意见。该法也因此成为北京市民心中知名度最高的法规之一。“作为‘开门立法’的有效途径，立法听证会的意义远远超出了法规本身，已经成为今后民主立法的典范，成为整个２００４年中国法治进程中聚集民情、民意、民智的诸多创新的一个缩影。”北京市人大法制委员会有关领导对这一尝试予以了充分的肯定。到目前为止，已经有广东、上海等二十多个省市的人大采用了公开征集立法建议、立法听证会、座谈会、专家论证会等方式，促使立法工作更能体现群众的诉求。

　　立法听证会向民众敞开了民主讨论法律内容的大门，而部分地区已经在制订立法计划时公开征集立法项目建议，将民主延伸到立法启动程序。２００５年年初，辽宁省沈阳市东陵区英达乡公家村村民吕星火高兴地得到消息，去年他关于制订节能条例以控制城乡能源浪费的建议已经被省人大常委会采纳。这是辽宁省人大常委会首次将从社会上征集来的建议列入立法计划。２００４年１０月征集公告发布之后，短短一个月时间就接到来信、来访、来电提出的立法项目建议及意见４８６件次。“这是一次有益的尝试”， 辽宁省人大常委会副主任董九洲总结说，“今后辽宁省人大要把倾听社会各界的意见，作为地方立法经常性和制度化的一项工作。”

　　地方立法不仅具有很高的政治性、理论性，还具有一定的专业性、技术性。在四川省人大常委会召开的法规草案论证会、座谈会上，一个由法律专家和司法界、律师界人士组成的地方立法咨询小组表现十分活跃。这７名立法咨询委员是省人大常委会聘请的首批立法“高参”。而此前，深圳市人大不仅面向全国招聘了１００名法律专业人才、聘请了１０位知名专家顾问，而且为常委会委员聘请了立法助理，以协助委员审议法规。中央编译局杨雪冬博士分析此举时说：“咨询委员的介入有效地提高了立法质量，而专家负责的法律专题讲座更将有助于提升人大常委会的立法能力。”

　　“地方立法是我国社会主义立法体制的重要组成部分。”在２００４年８月召开的第十次全国地方立法研讨会上，全国人大常委会副委员长王兆国表示，“２０多年来的实践表明，地方立法在我国社会主义法制建设中具有重要地位，在初步形成中国特色社会主义法律体系过程中发挥了重要作用，促进了地方各项事业的全面、协调、可持续的发展。”从１９７９年７月地方组织法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力以来，地方人大及其常委会制定了８０００多件地方性法规。目前，与数量高速增长相比，我国地方立法质量还有待进一步提高。王兆国指出：“要注重从本地的实际情况出发，把国家的规定与本地的实际情况结合起来，解决本地的实际问题。”这一精神，为２００４年及今后地方各级人大提高立法质量的实践指明了方向。

　　依法深化监督，为人民坚守法治之门

　　就制度规定而言，人大监督既是全程的也是全方位的，这种制度设计的主旨在于防止行政和司法部门的渎职与权力的滥用，进而构筑法治。

　　制定预算审批监督条例、设立专门的预算监督室、细化预算报告，近年来广东省人大在地方预算监督方面进行了一系列的创新。在２００４年２月召开的广东省十届人大二次会议上，人大代表们对预算支出进行了反复讨论，提出很多疑问。省财政厅厅长刘昆“转战”于一场场询问会、座谈会和小组讨论会，反复地向代表们解释、阐述，最后代表们在充分理解预算报告的基础上，才对其进行表决通过。时隔半年多后，广东省人大财经委再次发力，通过直接联网财政厅“国库集中支付系统”，对省级财政进行“实时在线监督”。“广东省政府下属的８０个财政直接拨款单位的资金使用情况，我们一目了然”，省人大财经委预算监督室黄平主任说，“这改变了长期以来财政预算一家独管的局面。”目前，北京、四川等地也采取了类似措施，人大对财政监督的深化将成为一个发展趋势。

　　在立法监督方面，全国人大常委会于２００４年５月初设立了法规备案审查专门机构“法规审查备案室”，一旦公民、法人等提出审查具体法律、法规是否违宪的建议，该室负责研究确认是否进入启动程序。针对以前一些法律法规、红头文件损害群众合法权益而无法救济的现象，审查备案程序进一步明确了权利救济的途径。

　　处理人民群众来信来访，是人大开展监督工作的重要内容，２００４年人大信访工作的创新在于“贵阳模式”的建立。通过设立“人大信访法律咨询日”、组织行政、司法部门的官员、人大代表以及律师参与接待信访，贵阳市人大常委会走出了一条人大信访工作的新路子。“每月向政府部门通报人大信访信息并监督答复结果，对争议较大、久拖不决的疑难信访案件实行听证，设立网上接访制度”等等，这些措施为人民群众解决了实际问题，群众满意率超过９０％，其中部分内容还写进了２００５年１月出台的新版《国务院信访条例》。最具人大特色的是，通过分析归纳，将带有普遍性的信访事项转变为议案，或者纳入代表持证视察、执法检查的内容。“信访工作不再仅仅是看信或接待来访，而是成为人大立法和监督工作的有机组成部分。”全国人大常委会副秘书长乔晓阳对贵阳市人大在制度与方法上的创新予以充分肯定。