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分税制改革:一盘没有下完的棋

http://www.dayoo.com/http://www.dayoo.com/ 2011-12-27 02:55来源: 上海证券报 网友评论 (0)

  始于1994年的分税制改革,到今天已近18年了,然而现行分税制可以说仍未“成年”。尽管通过分事权、分税收、分管理,打破了传统的“财政包干”模式,实现了财政收入的快速增长,也使政府与企业、中央与地方的财政分配关系走向规范,建立了政府间分权型财政模式。但地方税收体系至今没能成型,与快速发展的市场经济相比,分税制改革却是一盘没有下完的棋。

  迄今,我国财税体制仍是“一国两制”。政府收入除了预算内收入,还包括预算外收入、制度外收入和土地出让金收入等。1994年至2009年,全国税收收入占公共财政收入的比重由98.3%下降到86.9%,15年降低了11.4个百分点,不少地方政府的非税收入超过了税收收入,2009年全国地方政府性的非税收入达到了36855亿元,相当于地方税收收入的1.45倍,一些基层政府非税收入甚至超过税收收入好几倍。大量政府性非税收入游离在分税制之外,遂使分税制改革成了“半场改革”。省以上是分税制的“阳光世界”,省以下却是谁也搞不清的“灰色地带”。

  因为省以下迟迟没有形成真正的分税制,省以下收入划分由省级政府根据实情自主决定,而上级政府单方面决定下级政府的收入分配模式,也使财权划分极不规范,造成了地方政府财力逐渐向省、市级财政集中,县乡财政却日益困难的局面。财权层层向上集中,上级政府的拨款又被层层截留,造成基层政府财权与事权高度不对称,不能有效履行各自的职能。

  在我国现行的28个税种中,虽然划归地方的税种有18个,但这些税种大都是税源零星、征管难度高的小税种。虽然营业税、企业所得税和个人所得税收入较为稳定,但企业、个人所得税已划分为共享税,不能成为地方主体税种。目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作用。在多数分税制比较完善的国家,地方政府开征的理想税种及税基应具有非流动性,以财产税为主体税种是共同点。但目前我国财产税系尚未形成完备的体系,遗产税等重要税种尚在研究之中,虽然财产税税种较多,但税额较小,远不足以保证地方支出需要。

  财政分权理论认为,地方各级政府能灵活独立地决定该级政府预算,是发挥地方政府职能的保证,而预算自主权则需要税收自治权来保证。但我国分税制改革避开了这一敏感话题,只单纯考虑税收收入的划分。我国税制微调政策措施几乎完全出自中央政府,地方政府只在个别税种或税目上具有有限的税额及税率的决定权,只有某些地方税的税收行政法规的部分制定权。为了促进本地经济社会发展,满足基本支出需要,地方政府不得不依靠“收费财政”和“土地财政”。

  可以说,我国当下的财税体制改革,无法真正实现财政分权意义上的分税制。“十二五”期间,我国将大力推进经济结构调整,促进经济发展方式转变,这对各级政府的财政收入会造成一定冲击。从地方层面入手优化税收配置,继续推进分税制改革,对全国财政收入安全和经济平衡增长具有重要意义。笔者为此提出如下设想。

  首先,建立“分税”与“分成”并存体制。在中央、省、市之间实行规范的“分税制”财政体制,尽可能按税种属性和属地原则划分各级收入,而在市与县之间实行“分成制”,通过市与县、乡财力的整合,达到共担风险、水涨船高。

  其次,调整政府间的收入分配结构。通过调整税种分享方式和分享比例,进一步增加地方政府分享的收入和分配的财力规模,逐步提高地方政府在政府总收入中的比重,寻求省级集中财力的最优规模。

  再次,逐步完善地方政府税收体系。在可见的将来,增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等无疑还应继续作为地方主体税种,另外考虑完善现有税种,改革财产税体系,逐步建立个人所得税分类与综合相结合的混合所得税制,加快推进增值税扩围的改革。

  最后,实现税收管理权限的分割。鉴于权力与责任共生并存,有必要给予地方一定的税收管理权,这不仅不会造成地方滥用税权,相反可增加地方政府依法运用权力的压力和动力,既能提高税收体制的运行效率,也能减少来自基层政府行为不当的冲击,实际上是对地方政府的一种约束和保护。

(编辑: newsroom)

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