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3月5日，财政部提请审议的《关于2004年中央和地方预算执行情况及2005年中央和地方预算草案的报告》(以下简称“预算报告”)摆上了十届全国人大三次会议每位代表、委员的案头。
“三农”支出的全方位大幅度增加，社会发展、生态建设、环境保护……
预算报告“一个明显的特征就是，公共财政的色彩更加浓厚了”。第十届全国人大代表、中南财经政法大学财税学院叶青教授在接受记者采访时分析说。
而此间有专家认为，治国理念、经济发展路径的变化，推动了财政职能逐渐从计划经济时代的生产投资型财政向公共服务型财政转变。但同时，在走向公共财政的过程中，程序性的道路规则建设将是一个更重要、更加需要高度重视的问题。
强化“公共财政”色彩
财政是靠数字说话的。
翻开共计35页的“预算报告”，简单的数字之中，带有公共财政色彩的支出大幅度增加，是一个不争的事实。
“预算报告”显示：2004年，中央财政增加再就业补助资金22.25亿元，增长幅度达54.6%；全国教育支出增加421.89亿元，增长14.4%；全国科技支出增加98.5亿元，增长13.7%。其中最突出的是“三农”支出，按照“预算报告”的提法，“是多年来最大的”。
当年，中央财政实际比预算超收2537.71亿元(未扣除新增出口退税指标)。除了新增出口退税指标1275.32亿元，用于解决部分历史陈欠外，这笔财政超收资金绝大部分被花在了增加经济社会统筹发展方面。
其中，增加教育科学支出、对地方税收返还、一般性转移支付、民族地区转移支付321.03亿元；支持农村税费改革和粮食生产156.04亿元；解决退耕还林粮食历史挂帐404.85亿元；增加企业退休人员基本养老金和城镇居民最低生活保障补助32.5亿元；拨付全国社保基金148.56亿元；支持企业关闭破产补助30亿元；增加抗灾救灾等其他支出133.71亿元。
地方财政超收部分由地方安排使用，主要也是用于缓解县乡财政困难、教科文卫、支农及消化历史债务等方面。
而“预算报告”中2005年预算支出安排保障的重点，也同样清楚地表明，“将着力协调，着眼长远，有促有控，向经济社会事业发展薄弱环节倾斜，促进经济结构优化；向困难地区、困难群众和困难基层倾斜，促进构建和谐社会；向改革创新倾斜，促进经济增长方式转变。”
“财政支出重点流向的上述变化，清楚地表明，1998年政府正式提出的‘走向公共财政’的基本导向，在被越做越实。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希教授说。
服务型政府起步
“公共财政色彩的更加浓厚，实际上并不仅仅体现在‘预算报告’中。”叶青代表细心而惊喜地发现，在温家宝总理所做的政府工作报告中，已经非常鲜明地表达了打造公共服务型政府的重要理念。
实际上，在政府工作报告中，温总理用了整整四大段文字，全面、深入地阐述了这一思想，这在历年的政府工作报告中是没有过的。
温总理指出，要加快转变政府职能，在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜。“坚决把政府不该管的事交给企业、社会组织和中介机构。政府应该管的事情一定要管好。”
同时他指出，各级政府抓经济发展，主要是为市场主体服务和创造良好发展环境，不能包办企业投资决策，不能代替企业招商引资，不能直接干预企业生产经营活动。
“我的理解，要转变政府职能，打造公共服务型政府就应该是，市场社会能做的，就让市场社会去做，政府应该干的，是社会干不了、不能干、不愿干的事。”叶青代表说。
政府职能结构决定支出结构，而支出结构同时反映政府职能结构，二者是互为表里的关系。在刘尚希教授看来，公共财政和公共服务型政府是一脉相承的，而“走向公共财政”的理念之所以被逐渐做实，是和中央政府治国理念、经济发展理念发生了根本变化密切相关的。
“以人为本，经济社会自然统筹协调发展的治国方略，在大方向上，就规定了政府从完全以经济增长为中心向公共财政、公共服务型政府的必然转变。”
程序性道路规则更重要
当战略目标已经确定的时候，一个更加现实、更加棘手，而且更加需要关注的问题便展现在了人们面前：实现目标的路径选择。
市场经济模式下，政府具有两种功能：引导社会经济个体的行为；弥补市场经济自身运行中所不能实现的功能，即经济学上所说的“市场失灵“的领域。
中国社会科学院财贸所马蔡琛博士分析指出，不同的国家，不同的经济发展阶段，政府引导重点和市场失灵的领域是不同的。在中国经济发展的过程中，为了解决城乡差距问题，实现统筹发展，和谐社会，加大支农支出等措施是非常必要的，也是公共财政建设的重要组成部分。
“但是，我们在运行机制的路径选择上，一定要按照规范的市场经济的模式来运行，资金的投向不能由某个领导人说了算，一定要进入一个公开透明的轨道，从过去短期相机抉择的需求管理转到构建社会财政经济长远发展的道路规则上。”
公共财政是一个渐进的过程。在马蔡琛博士看来，在这一不断发展的过程中，有必要考虑到两个重要问题：其一，面对社会转型期纷繁复杂的现实，微观经济个体对财政经济政策的敏感度未必会像我们预期的那样作出回应，政策的引导效果可能要打折扣。其二，政府弥补“市场失灵”的领域也还没有真正界定清楚。
现实的经济社会生活中，一些具体政策的执行者，往往仍传承计划经济路径，“政府好像可以包打天下”。
在市场经济培育初期，微观经济个体理性行为相对来说比较弱。这种情况下，要一个合理的界定空间。哪些是真正意义上的市场失灵，是不管就不可收拾的，哪些是需要给市场运行留出一个生长空间，就像孩子学走路，如果永远扶着，他永远都无法学会走路。
“往前走是一个目的，但具体到每一步，在走的过程中把路修好，这是更重要的问题。构建一个程序性的道路规则，意义更为深远。”马蔡琛博士最后说。（孙
雷）
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