鲁宁　　

　　媒体连续两天相继发布消息称，行政区划改革时机业已成熟，我国将在“十一五”期间启动行政区划改革试点。

　　拟议中的改革思路包括：适当调整行政区划，建立省县两级地方政府体制，相应地取消城镇行政级别，仅按人口规模划分大中小城市和小城镇，除首都、省会城市及若干中心城市外，所有的城市原则上都归县政府行政管辖等。改革试图达到的目标是，立足大中小城市和小城镇协调发展，统筹城乡发展，利于和谐社会构建。

　　国内现行行政区划设置的合法性源于现行宪政制度。由此，行政区划改革隶属于政府行政体制改革的一个组成部分，因其涉及区域政治权力、经济利益、社会资源的再分配，涉及地域文化的包容与整合，涉及区域中长期发展等敏感话题，历来是公共管理的一大难点领域。

　　现行行政区划除了“历史渊源”的沿袭还深受前苏联的影响，建国后高度集权、寻求区域内“自给自足”的计划经济体系是它长期赖以存在的经济基础，面对国内市场经济所构成的“新经济基础”，其不适应性直至深度制约区域经济发展与社会进步的反作用日益为社会各界所诟病。

　　建国后实施至改革放开初期的4级政府架构，一开始就比国际通行的3级惯例多出一层。始发于1984年的“撤地建市”俗称“市管县”堪称建国后首次涉及全国范围的“中间层级”的行政区划改革，客观上致使原先仅被定位于省级政府派出机构的行政公署脱胎为一级政府。如此一来，国内政府层级比国外通例多出了两层。今天回头看，“撤地建市”导致行政效率低下、行政成本高企的弊端进一步放大，以至于许多地级市被人称作“漏斗财政”，“市管县”亦被讥讽为“市刮县”。

　　上世纪九十年代中期后，国内另一场影响全局的行政区划改革叫“撤县建市”包括“撤县建区”和“撤市建区”。这一波的改革受城市化风潮直接推动，在短期内改变“市容”的政绩需求刺激下，众多县级市不计主客观条件寅吃卯粮、大兴土木，致使原有县域经济非但未能因“县变市”而受益，反倒受到不同程度的重创。

　　按宪政原则，只有中央和省区、直辖市级政府有权调整行政区划。虽说总体而言“撤地建市”和“撤县建市”的行政区划改革乏善可陈，但这十几年间，部分省区在省级权限范围内的行政区划改革却进行得颇有声色，从撤“区”县与乡之间一开始就缺乏合法性的行政层级———恢复县直接管乡体制起步，递次推行“撤乡建镇”、“小镇并大镇”以及“行政村扩并”行政村在国内也视同“半级政府”……从效果计，上述“中间层级”以下的行政区划改革，却在一定程度上消解了现有行政区划及行政管理体制所带来的种种弊端，以至于效仿的省份和地区日益增多。

　　行政区划所包容的核心内容是各级政府行政权包括事权、财权、资源配置权等和行政责任的界定，捡最本质的东西说，行政区划改革就是要调整或重新界定中央与地方、地方与地方以及区域内地方各层级之间的关系。从中央与地方看，重在寻求集权与放权之间的利益平衡；从地方与地方看，重在寻求全国一盘棋与地方一盘棋之间的利益平衡；从区域内地方各层级看，还是一个寻求利益的平衡问题。按上文所及的改革思路，“十一五”行政区划改革主要在地方层级进行，然而，尽管改革的“体量”有限，但改革的难度和复杂性却可想而知。因为它所涉及的利益调整既不只是纵向的，也不只是横向的，而是“立体”的。

　　行政区划改革只是社会上层建筑改革的其中一块，这项改革除了必须修法在先，还必须依赖于整个上层建筑内的其他政改课目为其提供配套，否则，它很难单兵突进。除此而外，仅从经济角度考量，它须有足够的财力为因机构撤并而“下岗”的官员退路埋单。因此，即使不考虑改革所涉及利益的“立体”性和配套性，仅顾及地区之间发展差距之大，我们就不敢轻言这项改革的结果预期，至多只能表示谨慎乐观。