编者按
新修订的《广州市绿化条例》和《广州市依法行政条例》于2022年5月26日经广州市第十六届人大常委会第三次会议表决通过，并于2022年7月28日经广东省第十三届人大常委会第四十五次会议批准。两部《条例》的修订体现了我市推进大规模迁移砍伐城市树木问题整改的坚定决心和扎实成效，修订过程丰富了我市践行全过程人民民主的生动实践。对此，记者就相关问题采访了广州市人大常委会法工委负责人。
记者：修订《广州市绿化条例》和《广州市依法行政条例》的主要背景是什么？
法工委负责人：习近平总书记对广州高度重视，寄予殷切期望，要求广州实现老城市新活力，在综合城市功能、城市文化综合实力、现代服务业、现代化国际化营商环境方面出新出彩，强调城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建，要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种“绣花”功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。
在前进道路上，虽然广州取得了显著成绩，但2020年底以来一段时间，在实施道路绿化品质提升、城市公园改造提升等工程中，发生了大规模迁移砍伐城市树木问题，造成重大负面影响和不可挽回的损失，错误严重、教训深刻。为汲取大规模迁移砍伐城市树木问题的深刻教训，省委、市委在整改工作中对科学绿化、生态文明、历史文化保护传承和坚持科学决策、民主决策、依法决策，加强审批监管等方面提出了明确要求，并将修订绿化条例、依法行政条例纳入了整改工作任务。市人大常委会牢记嘱托、感恩奋进，深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，坚决贯彻落实党中央决策部署以及省委、市委整改工作要求，将修订绿化条例、依法行政条例作为2022年立法工作的重点项目，从地方立法层面深入查摆大规模迁移砍伐城市树木问题及成因，将整改工作中行之有效的做法和措施予以法治化、规范化，实现由单项工作整改向完善制度机制全方位整改转变，为实现老城市新活力、“四个出新出彩”提供坚实的法治保障。
记者：在修订《广州市绿化条例》和《广州市依法行政条例》的过程中有哪些焦点问题？
法工委负责人：《广州市绿化条例》在修订中大家普遍关注的焦点问题有：
一是树木修剪是否需要报审批。这是这次修订过程中最费考量的问题。不少人大代表、专家学者、居民群众均反映，因树木枝繁叶茂影响通风采光、交通安全等现象时有发生。原条例规定凡修剪树木5厘米以上树枝均需审批，过于严苛，不符合实际情况，对居民生活造成极大不便。二是园林绿化工程审批权限划分不合理和监管不到位。原条例对临时占用绿地、迁移砍伐树木的，按绿地管理权限分别由市区绿化行政主管部门审批，未充分考虑基层承受能力,而且存在一放了之、行政审批不规范的问题。三是城乡建设过程中对树木保护不够。部分建设工程未从源头上考虑树木保护,对古树名木保护措施落实不到位等问题。四是历史文化传承和乡土植物保护不够突出。部分道路施工、公园改造工程忽视群众感受，没有优先选用乡土植物，对历史文化传承保护不够等问题。五是公众知情权参与权监督权保障不足。原条例对公众参与设置的门槛较高、促进公众绿化参与的措施不足，客观上造成部分工程规避了征求公众意见的重要环节等。
《广州市依法行政条例》在修订中大家普遍关注的焦点问题有：
一是有的行政决策不符合实际、不接地气、不符合人民群众的期盼和愿望。此次大规模迁移砍伐城市树木问题，反映出我市部分行政决策尊重客观规律不够，听取专家、公众意见不充分。部分重点园林绿化改造项目设计方案没有充分组织专家论证并听取公众意见。二是有的行政事权下放未经充分调研评估，基层执法能力不足，导致“接不住”“管不好”。部分行政主管部门在事权下放时未能充分考虑基层政府部门的承接能力与实际需求，未对基层执法主体是否具备相应的人员、设备、装备等行政执法资源等条件进行充分调研和评估。三是有的行政事权下放后事中事后监管不到位，存在“一放了之”的问题。部分基层执法工作人员对下放的行政执法事项不熟悉、缺乏相应的执法能力。部分市级主管部门对下放的事权落实情况监管不到位，市、区主管部门监管机制不健全、日常监督管理不到位，行政事权下放的同时行政执法资源未能同步下放，部分镇街反映执法人员、物资、设备、装备等行政执法资源不足，难以有效承接下放的行政执法权。
记者：《广州市绿化条例》和《广州市依法行政条例》主要对哪些内容进行了修订？解决了哪些问题？
法工委负责人：《广州市绿化条例》的修订以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平生态文明思想，坚持以人民为中心，深刻汲取我市大规模迁移砍伐城市树木问题教训，对整体制度设计进行了全面体检，体现实事求是、切实可行、精益求精。主要修订内容如下：
一是回应群众呼声，对树木修剪精准施策、分类管理，解决树木修剪审批过严问题。对于古树名木、古树后续资源、历史名园、特色风貌林荫路这些宝贵资源，要求凡修剪的均需报市绿化行政主管部门审批；修剪其他树木则免于事前审批。但取消部分行政审批事项并不代表放松管理，增加相应监管措施，规定树木修剪应当由管养责任人按技术规范进行，禁止过度修剪。要求居住区绿地树木修剪的，养护责任人应当公示修剪方案，绿化行政主管部门要加强监督指导。二是优化园林绿化工程审批管理，解决事中事后监管不到位等问题。调整了原条例“市管市批、区管区批”的规定，科学划分市区审批权限，对涉及历史名园、特色风貌林荫路、古树名木、古树后续资源的临占绿地、迁移砍伐树木申请，提高审批层级。为解决市区审批规范化统一化问题，利用信息化技术搭建数字绿化平台，实行市区联动和数据共享。加强对审批事项的事中事后监管，改变以往“重审批、轻监管”的做法，提高绿化精细化管理水平。三是创新并完善树木保护措施，解决树木保护不力问题。首创树木保护专章制度，要求城乡建设工程在规划调整、立项、设计等阶段编制树木保护专章，尽量避免占用绿地或迁移、砍伐树木，加强对树木的源头保护。优化树木迁移砍伐审批，坚持“能不迁移就不迁移”“能迁移就不砍伐”的原则，并加强树木迁移后的养护和后续管理。加强对古树名木的保护，增加动态监测要求，扩大古树名木控制保护范围，并大幅增加了对违法行为的处罚力度。四是突出乡土树种和历史名园等保护，解决历史文化保护传承不足问题。在绿地系统规划编制树种名录以及行道树选择上，突出选用乡土树种和乡土植物。要求历史风貌区等重点区域注重历史文化保护传承，并新增对特色风貌林荫路和历史名园的评定和保护规定。让城市留下记忆，让老百姓记得住乡愁。五是拓宽公众参与的广度和深度，解决公众知情权参与权监督权保障不充分问题。降低了公众参与门槛，取消了原条例规定已建成的公共绿地变更主要树种和绿化景观需达到一定面积才需公开征求意见的限定。最大限度拓宽公众参与范围，增加规定迁移砍伐树木审批前，都需要征求公众和专家意见。增加鼓励公众参与的条款，拓宽市民投诉举报渠道。力求通过以上举措推动实现共建共治共享绿色广州。
《广州依法行政条例》坚持问题导向，针对大规模迁移砍伐城市树木问题，根据广州实际情况作了有针对性的制度设计，在焦点问题上“砍一刀”，有效解决了行政决策、行政执法中存在的问题：一是完善行政决策程序，解决部分行政决策不符合实际、不接地气等问题。《条例》进一步细化了重大行政决策事项，扩大了重大行政决策程序适用主体范围，完善了公众参与行政决策的具体方式和规范要求，建立了重大行政决策听证程序，最大限度地保障社会公众对行政决策的知情权、参与权和监督权。二是注重听取不同意见，解决公众参与不到位、专家论证不充分等问题。《条例》在专家论证程序中明确规定专家人选的选定应当注重专业性、代表性、中立性，注重选择持不同意见的专家、专业机构，不得选择与决策事项有直接利害关系的专家、专业机构。在重大行政决策行政听证程序中对注重选择持不同意见的听证参加人，保证相关各方都有代表参加并充分表达意见提出了具体要求。三是规范行政执法权下放，加强基层行政执法能力建设，解决事权下放过程中基层执法主体“接不住、管不好”等问题。《条例》将“基层管理迫切需要”和“能够有效承接”作为行政执法权下放的条件，使行政执法权下放能够符合基层管理的实际需要。同时，进一步强化了行政执法能力建设，规定市、区人民政府及其行政管理部门应当将相应的人员、物资、设备和装备等行政执法资源配置给承接主体，配齐配强行政执法力量。四是加强事中事后监管，解决“行政审批一放了之”等问题。《条例》建立健全了行政事权下放评估制度，对行政委托实施前、实施后的评估作了专门规定，明确要求下放机关应当在下放前对承接主体是否具备相应的人员、设备、装备等条件进行充分评估，并对承接主体进行业务培训，履行培训、指导、协调和监督职责，加强日常监督和指导。
记者：《广州市绿化条例》和《广州市依法行政条例》在修订过程中是如何征求意见的？
法工委负责人：市人大常委会高度重视《广州市绿化条例》和《广州市依法行政条例》的修订工作，成立了立法工作专班，常委会主要负责同志亲自领导、亲自把关，深入一线参与条例的修订工作，《条例》修订的过程是践行全过程人民民主的生动实践。一是线上线下齐发动,广泛征求意见。书面征求了市委有关部门、市政府相关部门、群团组织意见，通过智慧立法管理系统、广州人大i履职小程序、人大立法官方微信微博等线上形式广泛征求五级人大代表及社会公众意见，委托区基层立法联系点代为征求基层群众意见。二是召开各类座谈会,重点听取意见。召开多场征求意见座谈会、论证会、协商会，听取有关政府部门、市人大代表、市政协委员、行政相对人、立法顾问和专家学者意见建议。三是赴基层实地调研,深入了解情况。先后到华南国家植物园、市林业园林科学研究院、中山纪念堂、越秀公园、增城林场、增城区莲塘村以及天河区、黄埔区基层立法联络站实地调研。四是创新民主立法形式,汇聚真实民意。将群众普遍关心的、与群众密切相关的绿化问题，设计成通俗易懂的调查问卷并借助于方便的互联网形式问计于民。主动拓宽了解情况和收集意见的渠道，取得了积极效果。五是审慎开展论证评估,有效凝聚共识。针对《条例》中的重点问题，邀请中国政法大学等高校著名学者和法律实务专家等进行专题论证。组织人大代表、相关部门、法学和园林领域专家开展表决前评估和社会风险评估，全面评估主要制度措施的可行性、合理性以及法规实施后可能产生的社会效果。
从市政府提案到市人大常委会表决通过，立法工作专班召开座谈会50场，实地调研13次，先后有法律、行政管理、园林绿化和语言文字等方面专家80余人次参与论证，全市五级人大代表共7000余人次参与了讨论和研究。修订过程中共收到各方面意见建议3500余条，立法工作专班对收集到的意见建议进行了逐条研究，并积极予以采纳，经过不下30余次的集体讨论，先后形成60余份草案讨论稿，根据各方面意见对两部《条例》80多个条款作了修改。2022年5月26日，两部《条例》经广州市第十六届人民代表大会常务委员会第三次会议审议，并获全票表决通过。《条例》的修订，鲜活地阐释了全过程人民民主重大理念，凝聚了各方面的心血和智慧，也充分体现了人民群众的诉求和声音。
文/广州日报全媒体记者魏丽娜 通讯员穗仁宣
