“加快数字中国建设，就是要适应我国发展新的历史方位，全面贯彻新发展理念，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，以新发展创造新辉煌。”习近平总书记基于对时代大势的深刻洞察，全面部署数字中国建设，推动数字中国建设不断取得新成就、迈上新台阶。今年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，是全面建设社会主义现代化国家新征程的起步之年，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》（以下简称《规划》）。作为一份纲领性文件，《规划》明确了数字中国建设按照“2522”的整体框架进行布局。
当前，新一轮科技革命和产业变革与我国加快转变经济发展方式形成历史性交汇，数字化、网络化、智能化在构建新发展格局、建设现代化经济体系、构筑国家竞争新优势方面释放出强劲动能。理解数字中国建设赋能经济高质量发展的内在逻辑，对于在推动经济高质量发展中赢得历史主动的意义重大。
着眼数字技术创新的重大突破
数字中国建设着眼于数字技术创新的重大突破。数字技术是人类技术发明史上最为典型的通用目的技术，具有普遍适应性、创新互补性和动态演进性的特征，可以广泛适用于经济各部门和社会各领域。随着应用深化，其创新日趋活跃；随着时间流逝和技术改进空间扩大，其应用门槛不断降低。技术创新、技术进步和“边干边学”是现代经济增长的动力和源泉。内生增长理论表明，知识和观念在生产者之间的扩散可以实现长期的人均人力资本增长，不断突破经济增长的上限。数字技术创新和扩散，极大地降低了编码化的知识传播及其扩散的成本，各种观念和创意可以瞬间传播开来。基于网络和应用程序的知识普及就如同工具书和操作手册一样如影随形，“边干边学”随时随地因人而异、随“需”而变，而且这些知识和观念可以网络共享、集约整合、协同开发和高效利用。数字技术创新及其应用的实践证明，其通用性越来越强、应用面越来越广、应用门槛越来越低、技术使能和技术赋能齐发，这正在源源不断地为经济高质量发展注入新动能。
ChatGPT的“横空出世”和GPT-4的超前发布，微软的Microsoft 365 Copilot、Midjourney的MJV5、谷歌的PaLMAPI以及百度“文心一言”等在一周之内扎堆引爆的一系列技术创新的迹象表明，这些颠覆性数字技术创新正在将人类社会从“技术—经济”范式导入“技术—经济—社会”范式的发展轨道。从这个意义上看，数字技术不仅是经济发展的重要引擎，而且是社会变革的推动力量。如果脱离对社会价值的考量，必然导致经济运行风险乃至更为严重的社会风险。特别重要的是，国家间的发展差距将随着技术能力差距的增大而增大。
《规划》深刻把握了数字技术的这一特征。这为抓住新一轮科技革命带来的机遇，强化数字技术创新体系建设，努力突破关键核心技术难题，在重点领域、关键环节实现自主可控提供了指引。在那些可以预测以及那些始料未及的颠覆性技术创新出现的前夜，一个国家能否占据数字技术的领先位置，事关国家未来发展的可持续性，事关国家的国际竞争力，事关国家的综合国力。
着眼于数据要素的价值创造
数字中国建设着眼于数据要素价值创造，全面释放数字技术改进增长的叠加效应、倍增效应、溢出效应。数据是最具时代特征、最活跃的生产要素，基于数据的价值创造正在持续释放着数字红利。数据的价值不仅取决于数据的总量和速度，而且取决于数据的结构和质量。数据价值及其增值区分对象和场景，对于某些用户来说可能比其他用户更有价值，在某些场景下可能比其他场景更具价值。作为一种新的生产要素，数据要素是非竞争性的、非排他性的，完全不同于资本、劳动和技术等要素，是其他各种生产配置的矢量要素，可以引领物质流、资金流、人才流、技术流等资源的流向和组合，进而提升全要素资源动态优化配置效率。
原位数据（in situ data）本身并没有价值，一旦与原生的数字技术企业相结合（特别是双边数字平台）就会产生“数实孪生”的双重价值。一方面，推动数据产业化，赋能实体经济，并产生驱动供给侧结构性调整和转型的内生动力，盘活存量、提升增量，延伸产业链和价值链；另一方面，迫使实体产业数字化转型，反哺数据产业，不断增加数据产业在国民经济结构中的比重，积蓄实体产业的势能和数据产业的动能。特别是数据产业及其服务一旦突破市场临界点，就会因为其用户安装基础，不仅可以实现靶向式大规模量身定制，创造长尾市场，促进需求放量和消费升级，而且可以推动经济结构调整转型，催生新业态新产业，开拓新的发展机遇和市场空间。推进数字技术与经济深度融合，能够形成叠加效应、聚合效应、倍增效应，注入发展新动能新活力。
《规划》提出畅通数据资源大循环，这充分反映了必须尽快建立健全涉及数据权属、数据公开、数据共享、数据交易等规则的强烈社会愿望和国家治理意志。需要特别强调的是，我们面临着一些现实挑战，主要表现为数据流量和增量在政府与市场之间呈现“反向剪刀差”，资本逐利驱动下的数据滥采和滥用形势愈发严峻，数据与数据技术所形成的相互“喂养”关系致使监管失灵，“数据贸易赤字”或将成为长期挑战。面对数据博弈，一些国家更倾向于关注自身的战略竞争利益而非共同利益，行为更有攻击性，国家之间和多边合作中的信任正在减弱。从现实出发，走向稳健、包容、审慎和弹性的数据治理势在必行、迫在眉睫。
着眼于数字治理生态的公平规范
数字中国建设着眼于数字治理生态的公平规范。早在十年前，党的十八届三中全会就首次提出了国家治理体系和治理能力现代化这一重大命题；八年前，国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》；七年前，全国人大制订了网络安全法；五年前，党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确了数据作为新的生产要素，并要求建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则；两年前，全国人大先后制订了数据安全法、个人信息保护法；去年，国务院印发了《关于加强数字政府建设的指导意见》，中共中央、国务院印发了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》。很显然，数字治理的边界已经在法律和制度上作了明晰界定。
党的二十届二中全会审议通过了《党和国家机构改革方案》。第十四届全国人民代表大会第一次会议《关于国务院机构改革方案的说明》指出，“在保持数据安全、行业数据监管、信息化发展、数字政府建设等现行工作格局总体稳定前提下，把数据资源整合共享和开发利用方面的有关职责相对集中，组建国家数据局，作为国家发展和改革委员会管理的国家局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等”。事实上，这次数字治理的组织和制度建构是治理实践日臻成熟的产物，一切可谓水到渠成。
《规划》提出，建设公平规范的数字治理生态。这本质上是探寻一种被各方接受的稳定制度框架，为各方行动者参与数字治理赋予合法性和外部约束，进而建构可持续发展的数字治理生态。当前，数字治理正式进入组织和制度建构期，合理平衡不同利益、不同诉求的关键是妥善处理六类重大关系，即政府与市场、线上与线下、“互联网+”与“+互联网”、技术创新或商业模式创新与制度创新、法治与技术治理、国内与国际等关系。构建数字技术与组织、制度相互适应的运行机制，已经成为建设公平规范的数字治理生态刻不容缓需要优先解决的问题。
数字中国建设整体布局是时空交织、立体复合、目标定向和政策包容的，其网络效应和扩散效应不限于时空束缚，应遵循数字技术应用及其迭代演进的递增收益率。可以预见的是，数字中国建设的“2522”整体框架，既将创造大量的经济产品，也将创造大量的公共产品；既将创造增量型扩展的物质财富，也将创造共享型的精神财富。需要指出的是，数字化是国际竞争的最前沿，是重塑国际竞争格局的关键变量，其未知领域远远大于已知领域。对于数字中国建设赋能经济高质量发展而言，除了那些“完成时”，我们更应该关注“正在进行时”和“将来进行时”。
（孙宇 北京师范大学政府管理学院教授，科研院副院长）
