作为全国统一大市场和高标准市场体系的重要组成部分，招投标市场的规范与否，直接关系到资源配置效率、营商环境优化乃至城市治理现代化水平。然而这个领域也长期成为腐败易发多发之地。
改革，是广州突破藩篱、破局开新的解题思路。
2025年8月，《关于进一步深化工程建设项目招标投标制度改革的通知》（以下简称《通知》）在广州正式落地。《通知》要求推行集中与提级相结合的政府投资项目建设管理模式，犹如一把精准的“手术刀”，直指工程招投标领域长期存在的“分散管理效率低、基层监管能力弱、中小企业参与难”等沉疴顽疾。
从政策设计来看，广州并未简单照搬“一刀切”模式，而是构建了“分层分类、精准施策”的框架：市级政府投资项目聚焦“统一标准、集中管理”，解决专业能力与监管效率问题；镇街、村社项目侧重“区级提级、规范把关”，破解基层管理能力不足的痛点；同时配套“创新发包方式”与“完善中小企业参与招标投标机制”等措施，让改革既有“力度”又有“温度”。
中国人民大学公共管理学院教授、长江经济带研究院副院长、公共资源交易研究中心主任王丛虎评价，这一模式是“招投标一体化治理的新路径”，通过内外结合、上下贯通的监管网络，实现了从“头痛医头”到“系统施治”的转变。
大湾区文化体育中心是进行集约化管理的成功案例。
用制度改革精准破解招投标沉疴
工程招投标领域的腐败问题，长期以来是社会公众关注的焦点，也是制约城市建设高质量推进的“绊脚石”。尤其是在广州这样的超大城市，城市建设进入高质量发展新阶段，随着“百千万工程”、城市更新和城中村改造等政府投资项目密集推进，如何让每一个项目既“高效落地”又“干净运行”，已成为考验城市治理能力的关键命题。
广州市发展和改革委员会投资处副处长李永立深耕政府投资项目建设领域多年，敏锐察觉到过往项目管理模式存在诸多症结。
“市级政府投资项目的招标人构成一直较为分散，既有项目业主，也有代建机构承担代业主职责，导致招标专业水平参差不齐。”李永立向记者解释，部分项目业主缺乏稳定的专业团队支撑，且仅负责零星项目招标，没有系统的管理经验，很难组织开展好招标工作，不仅无法通过招标实现“竞争择优”的初衷，反而可能让项目在起步阶段就埋下隐患，这个问题在基层只会更加突出。
然而，投资效率并非唯一令人担忧的问题，深层次的廉洁风险同样不容忽视。面对数量庞大且分散的招标人，行政检查很难实现全覆盖，容易出现监管“盲区”。部分招标人既不熟悉最新政策要求，也不掌握业务流程中的风险点，稍有不慎就可能“踩红线”“掉陷阱”，项目合法合规风险显著增加。
广州市纪委监委办案人员罗凌涛在梳理近年查办的典型案件时坦言，政府投资项目的廉洁风险点长期存在，有的甲方领导干部与工程方提前勾连，搞暗箱操作、“领标跟标”；有的社会老板通过给总包单位领导输送利益，来承接工程劳务分包；甚至在招投标全流程及后续施工管理中，甲方合同管理人员、招标代理机构人员、评标专家等关键角色的权力行使环节，都可能成为权力寻租的“突破口”。
“追根溯源，招标主体分散、管理标准不统一正是这些风险滋生的重要土壤。”罗凌涛进一步分析，多头管理导致监管难以有效覆盖，各个层级、各个环节的制度漏洞，都为少数人以权谋私留下了可乘之机，必须通过制度改革从根本上铲除腐败滋生的土壤和条件。
广州以成片连片思路推进老旧小区改造，坚持“保护优先、整体提升”。图为集群街1号拆除重建后。
亮点
推行集中建设管理 破除监管困境
深化改革，必须要坚持系统思维、问题导向，直面问题、精准施策。面对招标主体“多散弱”难题，广州直击病灶，明确提出“加快推行集中建设管理模式”的规定，目的就在于“攥指成拳”，通过强化集中建设管理单位建设期业主的主体地位，实现从“分散混乱”到“集中高效”的治理跃升。
集中不是为了管死，而是为了管好。在这种集中建管的模式下，能够用标准保障质量，以专业响应需求。广州市重点公共建设项目管理中心（以下简称“市重点项目管理中心”）作为政府集中建设管理单位，大量承担了市属非经营性项目全周期建设管理的任务。
“我们通过统一的前期设计管理、统一的投资与合同管理、统一的质量与安全管理、统一的工期与进度协调、统一的信息与档案管理这‘五个一’全周期管理，来履行‘建设期业主’职责。”市重点项目管理中心工程设计二部部长张艳芳说，专业代建机构承接了从立项可研到竣工验收的全流程工作，实现了“投资、建设、监管、使用”的清晰分离，不仅有效提升项目效益、建设效率和工程品质，还从根本上解决了项目使用单位自建时经常出现的“三超”（概算超估算、预算超概算、决算超预算）问题，让每一分财政资金都花在“刀刃”上。
“这一做法符合国家‘放管服’改革方向，有助于提升政府投资项目的整体质量和效益。可以说，这是个‘釜底抽薪’式的改革，从根本上改变了政府投资项目建设管理的底层治理逻辑。”广州市工程招标行业协会秘书长刘婕表示。从实践效果来看，这一系统性优化已经在多个项目中取得显著成效。
依托市重点项目管理中心制定的精细化制图标准与设计通用做法，广州医科大学附属第一医院国际呼吸医学中心项目仅用1个月就完成了概算审核，效率提升50%，并进行精细化成本管控，仅溶洞注浆处理工程一项就节约造价超500万元；广州交通大学新建校区的建设团队针对两种初始设计方案进行了标准化整合，使造价从600元/延米降至450元/延米。
“事实证明，集约化、专业化管理是政府投资项目高效推进的关键，过去的大学城、亚运城，如今的粤港澳大湾区文化体育中心，都是最好的例证。”刘婕指着不远处的大湾区文化体育中心对记者感慨道，“这座复合型文体中心，由南沙代建中心负责，从开工建设到具备国际赛事承接能力，仅用了两年时间，是进行集约化管理的成功案例。”
基层项目“提级管理” 斩断腐败和利益链条
镇街、村社负责的民生工程，单个项目规模有限，但审评程序简单、流程管理分散，盯着项目“下黑手”的不少，基层干部违规插手发包、拆分项目规避招标等问题也时有发生，直接损害群众切身利益。
2024年以来，广州市花都区纪委监委严肃查处了炭步镇工程建设领域塌方式腐败案，从镇长、党委副书记、副镇长，到镇建设办、应急办工作人员，再到多个村“一把手”，都在市政工程、乡村振兴重点项目中横插一杠、竞相夺利，暴露出基层项目监管存在许多“短板”——有的因缺乏专业力量，连基本的招标流程都难以规范；有的则被少数人钻了空子，将“民生工程”变成“牟利工具”。
针对现实困境，《通知》提出探索推行提级建设管理模式。“将基层负责的工程建设项目提到区一级集中建设管理，变招标人‘多散弱’为‘少而精’，既降低了监管难度，也有利于减少交易成本、提升投资质效，更能从源头把控项目质量。”市纪委监委办公厅干部董曼虹的这番话，点出了“提级管理”的核心要义。这种模式既解决了基层“不会管、管不好”的现实难题，也极大压缩了权力干预和利益输送的空间，让民生工程回归“为民”本质。
刘婕同样深有感触。“像村级道路硬化、社区公园改造这类民生项目，过去由于基层监管力量相对薄弱，甚至出现过人为拆分项目、规避招标的违规现象，这背后往往隐藏着操作不规范甚至权力寻租的风险。”《通知》此次明确提出“视情由区级集中建设管理”，正是通过推动专业力量下沉，为基层补上了技术短板，并有效防范廉政风险。
刘婕说：“提级管理相当于为基层项目配备了‘专业管家’，通过‘总指挥部+专业指挥部+项目专班’的架构搭建，把每一步流程都‘晒’在阳光下。”
肯定提级管理优越性的同时，如何让“上提”既不缺位也不越位，成为亟待细化的关键。刘婕建议，接下来，应通过制度明确提级管理的具体适用情形。
“提级管理的关键在于‘分类施策’，需明确‘哪些项目必须提级、哪些可自主实施’，避免因‘过度提级’增加区级职能部门的负担，同时建立区与基层的沟通机制，确保项目建设符合规范、贴近群众实际需求。”
创新招标组织形式 降低成本和参与门槛
今年3月，暨南大学番禺校区二期工程钢质门、电梯的集中采购招标顺利完成，新校园建设更进一步。对于业内人士来说，这次集中采购并不简单。
“我们试行了材料设备集中采购模式，对用量大、价值高、影响功能使用和观感的材料设备批量公开招标采购。与常规的单价采购模式相比，这次采购节约造价约30%。”广州市重点项目管理中心采购合同部负责人赵静告诉记者，集中采购模式节约的资金能够用在高标准、高要求的关键部位，实现了“降成本”与“提质量”的双赢。
这项集中采购实践的背后，是广州市在工程招标组织形式上的一次深层次创新。《通知》提出，积极推进招标组织形式创新，招标人结合实际可将一定时期内、一定范围内具有共性的多个同类或者相关的工程建设项目开展集中招标，提高招标效率。
创新发包方式实现降本增效的同时，广州市更将制度优化的触角延伸至市场主体领域。《通知》直击中小企业“资质低、资金少”等痛点，要求完善中小企业参与招标投标机制，对适宜由中小企业提供的政府采购工程建设项目，鼓励招标人通过预留份额、适当降低资信评审标准、简化评审内容、分包、提高首付款比例等方式，支持中小企业投标竞标，从创造“公平机会”走向主动“培育扶持”。
曾经，大量优质中小企业困于“门”外，“有劲使不出”；如今，《通知》为其铺路搭桥，让中小企业有了“看得见、摸得着”的发展机会，“毛细血管”真正畅通活跃起来。
同时，《通知》鼓励大型企业与中小企业组成联合体参与投标，促进企业间优势互补、资源融合。
广州金辉建设集团有限公司经营部经理蔡晓鹏认为，组建联合体参与投标对于大型企业、中小企业和项目建设方是一笔“三赢”的买卖。
“大型企业好比‘航母’，提供了资金与管理的‘压舱石’，确保项目行得稳；像我们这样的中小企业则像‘快艇’，有技术特长，机制也比较灵活，可以让项目在细分环节更具竞争力。两者组合起来，就是一个最强战队。”
他进一步指出，这种模式不仅可以提升资源配置效率，更重要的是盘活了整个产业链。“它让很多中小企业获得了参与重大项目的‘入场券’，推动产业链创新共生、协同发展，为整个行业注入健康活力。”
创新系统治理模式 提升运行和管理效能
用集中建管提升政府投资效益，让每一分财政资金都用在“刀刃”上；用提级监管堵住腐败漏洞，让“阳光招投标”成为工程建设的常态；用精准赋能激活市场活力，让中小企业从“旁观者”成为“参与者”……集中与提级相结合的政府投资项目建设管理模式，不仅为广州打造更优质的营商环境奠定了坚实基础，也是一场从“规范招投标”向“提升城市治理能力”跨越的能级跃升，为全国超大城市工程领域治理提供了行之有效的“广州经验”。
改革的系统性与前瞻性，在学界视角下更显突出。
“招投标乱象的发生，其原因不仅在‘诗内’，也在‘诗外’，对其乱象的治理不能‘头痛医头、脚痛医脚’，应该把它视为系统化工程，进行一体化治理。”中国人民大学公共管理学院教授、长江经济带研究院副院长、公共资源交易研究中心主任王丛虎认为，“《通知》紧扣《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发﹝2024﹞21号）的20条要求，紧密结合广州招投标市场实际情况，细化出台29条措施，这是破解招投标乱象的‘一体化治理良药’，也是广州开启招投标一体化治理的新路径。”
在王丛虎眼中，广州此次创新建设管理模式，既贯彻了国家关于规范招投标市场的顶层设计要求，又精准回应了广州作为超大城市的复杂现实，凸显了政策高度与地方实际之间的出色平衡。
广州这场始于招标投标领域的系统性创新，不仅推动了工程建设更高效、更廉洁，也为超大城市探索“高质量建设、高效能治理”提供了坚实支撑。当然，改革的深化仍在细节处持续发力。比如，《通知》还要求加强穿透式监管财政资金，无论是集中还是提级建管项目，资金流向都会被依法监控，让腐败无处遁形。接下来，广州各有关职能部门还将围绕集中建设管理、提级管理、履约评价等内容，结合行业实际，健全工作推进机制，扎实推动各项改革措施落实落细，让改革更接地气、更具实效。
从群众身边一所学校的设施改造、一条村级道路的硬化升级，再到众多粤港澳大湾区的标志性工程，广州进一步深化工程建设项目招标投标制度改革的成果，正持续转化为百姓可见、可感、可享的实效。
市场主体谈变化
极大地增强了我们的发展信心
广州市城市建设开发有限公司副总经理洪国兵
这次广州出台的招标投标制度改革，我们行业内关注度非常高，大家感到非常振奋和期待。这次改革提出“集中建设管理”和“提级建设管理”，在我看来，核心是规范化和透明化。它将过去可能分散、标准不一的管理权限进行了归集和提升，这意味着全市的工程建设招投标规则会更统一、监管会更到位。新规则筑起了一道“公平护栏”，不仅让我们这样的国有企业能更好地发挥专业特长和技术优势，也让其他中小企业能够更清晰地预判项目流程和标准，加强相互间的合作，这极大地增强了我们的发展信心。
为中小企业提供“阳光下的席位”
广东恒辉建设集团股份有限公司市场发展部经理张锐熙
《通知》释放了非常强烈且积极的信号，总体感觉是规则更明、机会更实、导向更清。特别是“分包显性化”，鼓励总承包单位在投标阶段就明确专业分包计划，这相当于为我们这样的中小企业提供了一个“阳光下的席位”，有机会凭借自身的专业资质、技术实力和过往业绩，光明正大地参与到大型项目中，实现“以大带小、协同发展”。这不仅给我们带来了更多、更实在的业务机会，也让我们看到了更广阔、更公平的发展空间。
专家观点
有利于实现“质量、效率、廉洁”三统一
广州市工程招标行业协会秘书长刘婕
广州本次改革“创新管理模式”，既贴合国家及广东省规范招标投标市场的顶层要求，对上级政策作了积极响应，又精准回应广州本地项目管理的实际痛点，推出基于本地市场现状的“广州方案”，兼具政策高度与落地可行性。其核心逻辑是：通过管理模式创新，推动资源配置优化、监管效能提升和市场环境净化，最终实现政府投资项目“质量、效率、廉洁”三统一，有利于推动广州市招标投标市场规范健康发展。
文/广州日报新花城记者：贾政 通讯员：穗纪宣
图/广州日报新花城记者：莫伟浓、骆昌威 通讯员：刘伟
