曾经，“村村点火、户户冒烟”的村镇工业园推动珠三角开启了快速工业化进程，也成就了广州花都“中国皮具之都”“中国化妆品之都”“中国音响之都”的赫赫声名。
当历史的齿轮转向现代化发展阶段，先发优势变成了沉重的包袱——那些盘踞在村镇各处、布局散乱、利用低效的斑驳厂房，如同一条触目惊心的“锈带”，捆住了工业转型发展的空间。
从2022年开始，广州花都以头号工程力度推进18个村镇工业园升级改造项目，落实国家自然资源部低效用地再开发试点要求，探索出一条以“党建引领、政府搭台、村企合作、多方共赢”为特色的路径。
“一子落”带动“满盘活”。记者调研发现，通过村镇工业集聚区低效用地升级改造，在花都这片制造业热土上，实现了集约利用土地、提升企业效益、带动村民增收，让沉睡“寸土”生“寸金”，带动区域经济焕发出勃勃生机。
连片成片：城市“锈斑”变“宝地”
从广州白云机场起飞，空中视角俯瞰，一排排低矮的老式厂房盘踞在花都村镇之中，破旧、灰暗的村镇工业区如同一块城市“锈斑”。而在这其中，一些老旧厂房的改造已经启动，一幢幢崭新的高标准现代化厂房正拔地而起。
“岐山村村镇工业集聚区改造前，15家低效企业占了5万平方米建筑面积，产值总计仅1亿元，存在厂房破旧、布局混乱、生产模式‘散乱污’、产出效能差等问题。”花都区秀全街道党工委书记徐鹏姬说。
在花都，像岐山村的情况有不少。花都村镇工业聚集区用地面积约18.47平方公里，占全区工业用地总量的1/3，但仅集聚了全区8%的规上工业企业。村镇工业聚集区土地零碎、布局分散、厂房低矮，每亩税收仅5万元。
与此同时，花都区521个村镇工业集聚区图斑中，具备合法用地手续的用地面积占比仅为15%，改造报建十分困难。低效村镇工业聚集区内42%的物业存在转租经营现象，“多手房东”问题普遍，土地权属复杂。
“盘活低效用地往往涉及土地权利人多、利益关系复杂，资金投入量大、盘活周期长等问题，每个村园项目平均涉及28个权属主体和企业。”广州市规划和自然资源局花都区分局局长李文伟介绍，在此背景下，广州市规划和自然资源部门结合国家低效用地试点任务要求，为花都区量身定制了首个专属低效用地再开发支持政策，在完善历史用地手续、用地指标和规模、产权分割转让比例、规划审批权下放等方面靶向施策，解决低效用地的盘活难题。
一系列政策打破困局，让土地变连片、厂房变高效。数据显示，通过村镇工业集聚区升级改造，花都将超过300宗小于5000平方米的零散集体用地整合为多个5公顷以上的连片园区，把土地容积率从现状平均0.6提升至3.0-5.0。
“改造后的连片土地，可以在有限的土地上承载更多的产业项目，提高了土地的利用效率，使其用于符合街道发展规划的产业项目，逐步形成产业集群效应，推动街道产业向先进制造业发展，带来新的经济增长点。”徐鹏姬说。
花都区秀全街道村镇工业园升级改造效果图。（受访对象供图）
补链增效：产业“洼地”变“高地”
“公司在花都发展了20多年，租用的厂房面积太小，已经无法承载扩产需要。而周边的老旧厂房配置低，难以满足我们大型加工设备的入场条件。”耀晖科技产业园项目负责人苏永建说，面对订单的快速增长，找不到优质的厂房，一度让企业犯了难。
苏永建的困扰是过去产业“粗放发展”的结果。在“短期租金收益”理念的主导下，花都区村镇工业集聚区以低成本、低技术含量、低附加值的劳动密集型产业为主，如低端零部件生产、贴牌代工等。
这种产业结构，不仅导致园区整体地均产值仅为全区平均水平的37%，还积压了大量的低效厂房，成为地区经济高质量转型的阻碍。
村镇工业集聚区改造让企业增产计划得以快速落地——今年2月，耀晖控股有限公司参与的新庄村村镇工业集聚区改造项目启动，这也是广东省首宗获批低效用地改造项目。
李文伟介绍，依照低效用地再开发政策，产业园可按建设用地进行报批，无需使用新增建设用地指标，大幅节约了企业用地报批成本；工业用地上的产业配套占比由15%提高至30%，不仅满足企业自身扩产需求，还便于引入上下游企业，带动产业规模化发展。
“通过‘村企合作’改建的厂房，每层有6000平方的面积，层高达到8米，能容纳下大型设备的同时，足够将生产各工序放在同一条流水线上，减少了来回搬运，大大提高生产效率。”苏永建说。
腾笼换鸟引来金凤凰。村镇工业集聚区改造不仅满足本土企业的发展需求，更招引来一批优质企业，助力辖区内产业升级。
在秀全街道，依托深厚的汽车产业基础，当地探索创新“储改结合”的土地利用路径，对辖区内统筹规划的7个村镇工业集聚区逐步进行更新改造。改造的产业园重点招引智能网联与新能源汽车零部件、电子信息、智能装备制造企业。
“我们园区招商的信息一发布，就有不少企业前来咨询。”广州（花都经开）万洋科技城总经理谢振华说，相比老旧的村镇工业厂房，新园区规划了生产、生活、商务等配套，办公条件更优，加上毗邻汽车城和广州北站的“好位置”，短短几个月已成功吸引28家企业进驻。
类似的故事接续在花都各地上演。李文伟介绍，运用低效用地政策中支持产业配套集中建设、产业用房最小分割面积等政策，花都鼓励集中配建生产性、生活性共享服务设施，工业用房分割下限突破至300平方米，为广州全市最小单元，为初创企业提供了运营成本更低、配套服务更完善、人才交流更便捷的成长创新沃土。
数据显示，通过村镇工业集聚区改造整合区位优势，联动周边龙头园区优势产业，引入上下游产业链环节，花都在汽车装备、都市消费品、物流等领域，预计将带动2000家关联上下游企业集聚，撬动固投总计约165亿元。
党建引领：激发基层改造活力
“村镇工业区给人感觉总是乱糟糟的，路难走，车难停。一到开工季，噪音不断，尘土飞扬，大家都避之不及。”提到村镇工业集聚区的生活，不少村民常有这样的抱怨。
此外，花都不少村镇中，现存的低效工业占用了大量的集体用地指标，给村民带来的收益却很低——据测算，全区村镇工业集聚区平均每平方米月租金仅3元。更重要的是，部分村民存在短视心理，对改造工作不理解、有顾虑。
这是花都村镇工业集聚区改造前的模样。（受访对象供图）
“我们通过成立‘区级村园改造指挥部党委+项目联合党支部+党员攻坚小组’纵向组织架构，开展‘村园改造大讲堂’基层专场宣讲培训会，形成全社会共识，有效引导改造主体从被动执行到主动参与的治理转型。”李文伟介绍。
以党建引领破解“不想改”，花都村社党员干部带头宣传政策，增强村民的认同感的同时，更让村民看到改造带来实实在在的好处。
“老厂园变身‘智造园’，村里租金收入从原来的42万多，提升到900多万，实现了10多倍的增长。”新庄村党支部书记、村委会主任邱雪文算了这样一笔“经济账”，“改造项目将增加3000多个本地就业岗位，园区带来的产业人群，也将带动周边餐饮消费，进一步带动村民增收。”
如何开发利用好村级留用地，是不少乡村发展面临的共同问题。对此，岐山村探索出“物业换空间”模式，通过政府招商引入开发主体，采取“一地一策”，破解村级留用地落地难题。
徐鹏姬介绍，岐山村地块原本每年只有150万元的租金收入，“通过物业置换，村里不但有了征地款，还可以用置换的厂房出租获益，村民人均分配增长近40%”。
一系列改造不仅完善了周边道路、水电、通信等基础设施，加强绿化、美化等环境整治，“更重要的是，大大降低了村里的安全隐患，让村民住得更安心。”徐鹏姬说。
长期以来，珠三角城市群中，普遍面临同样的“用地低效”难题。以“花都模式”为代表的村镇工业集聚区升级改造，探索了一条多方受益的可行之路。
广州市规划和自然资源局局长邓毛颖说，村镇工业集聚区改造聚焦政策创新、利益平衡，通过制度性改革降低用地、审批、时间三大成本，惠企利民，为新型城镇集体经济发展增添了新动能。
数据显示，未来广州27%的产业用地空间在花都区。通过加大村镇工业集聚区升级改造力度，花都计划今年完成改造1000亩，释放158万方产业空间。
花都区委书记邢翔表示，在省委市委坚强领导和支持下，全区将全力以赴推动村镇工业集聚区升级改造，用好用足利好政策，积极引导和鼓励村集体、企业等多方主体参与“村改”，打造成片连片产业园区，助力花都打造成为广州北部增长极。
（记者 陈凯星 周强 熊嘉艺）
