2025年1月，备受多方关注的全省首例业主“自主更新、自筹资金、原拆原建”危旧房改造项目——花都区集群街2号正式验收交房交证。经过整整9个月的努力，这幢曾被鉴定为D级危房的小楼在业主“自掏腰包当甲方”后，成功全面重建，最终老楼焕新邻里喜，各种各样的社区“老年病”也随着这次自主更新一并解决。但这样的有益探索是否可以复制，在复制过程中又会遇到哪些卡点，当城市进入“存量时代”，老旧小区和居民楼如何自主更新？
在今年的广东省两会上，民进广东省委会带来了关于推进城市老旧小区和居民楼自主更新，激发经济活力的提案。该提案指出，以业主自我筹资为主，在原址上拆除旧建筑物后对建筑物结构、户型、公共空间和配套设施进行优化重建是城市更新的重要路径，一方面能调整和优化产业布局和房地产投资格局，另一方面能改善社区基础设施和人文环境、教育、卫生、文化与就业等，有力推动供给侧和需求侧的升级，是经济内生动力发展的需要。
然而，“城市老旧小区和居民楼自主更新”看似容易，本质上还是一项社会创新，只有实现涵盖政策、审批、执行的全流程、全链条赋能支持，才能推动更多的“集群街2号”出现。现在很多地方有更新需求但不敢实践，其实是因为缺了体系支持，这些是没办法靠“等政策的”。1月14日，上述提案执笔人——民进广东省委会社会法制专委会委员，广东大观律师事务所合伙人周密接受采访时表示，接下来，社会各界应该思考如何让一线愿意动起来。
集群街2号旧楼焕新
一栋居民楼可以自主更新吗？
民进广东省委会在《关于推进城市老旧小区和居民楼自主更新，激发经济活力的提案》中提到，作为一项社会创新探索，老旧小区和居民楼的自主更新目前尚未有省级层面的自主更新指导意见或政策指引，缺少自主更新工作任务、实施机制、保障措施、支持政策、开发报建、规划许可等具体工作要求和流程。与此同时，自主更新涉及住房城乡建设、自然资源、发展改革、财政等多个部门，如果各地各部门对自主更新的认识不统一，业主报批报建就会无章可循，行政审批部门则无据可依。周密告诉记者，“在自主更新的具体实践中，我们会发现，大家其实很多时候会有‘能不能自拆自建’、找谁审批以及谁能审批等方面的困惑。这些困惑如果得不到解决，自主更新很难复制推广。”
对此，上述提案提出了加强省级层面政策统筹指导，建立健全工作机制的建议。面对社会创新复制推广难的问题，提案建议由省政府制定推进城市老旧小区和居民楼自主更新的专项指导意见或政策指引，明确支持各地市开展自主更新，规定改造流程、支持措施和有关部门联合审查审批的工作机制，同时，以实践推动机制创新，尽快建立广东省城市老旧小区和居民楼的存量数据库，划分出“亟待改造”“可推动改造”和“短期内无需改造”三个类型，在省内选取10个城镇老旧小区或独体危旧房屋自主更新试点项目进行试点探索，在此基础上，提案还建议设立省级工作领导小组，统一领导全省的自主更新工作，同时加强地市层面引导，鼓励各地市制定本市自主更新试点的相关政策措施。
一线城市的老旧小区和居民楼更新需求日益明显。
原拆原建，如何符合现行的规范标准要求？
自主更新复制推广不仅仅需要建立完整的政策路径，同时，也需要打破专业操作瓶颈。据了解，大多城市老旧小区和居民楼规划设计标准较低，然而旧楼要重建，就涉及当下的城市规划建设规范标准。在当前城市规划建设技术指标主要适用于新建小区和建筑，相关强制性条文往往成为既有危旧房改造的技术障碍，特别是消防和规划技术标准作为强制性技术标准，矛盾尤为突出，导致危旧房无法原拆原建，甚至需要牺牲部分建筑面积才能满足现行规范和标准，造成产权人自主更新改造动力不足。
对此，提案建议：
一是对城市老旧小区和居民楼现行规划、消防标准和规范，以不低于现状条件为底线对相关标准进行适应性优化完善，允许适当放宽建筑间距、退距、绿化等强制性现行技术标准；
二是按照因地制宜的原则，支持在保障公共安全的前提下，放宽原拆原建要求，允许单栋居民楼按不增加户数、不改变原建筑用途、基本不扩大原建筑基底、基本不改变四至关系进行规划报建，老旧小区按不增加户数、不改变原建筑用途、不突破用地红线进行规划报建，允许合理的扩容提质；
三是简化审批手续，各有关部门按照职能分工相互配合，建立自主更新审查审批“绿色通道”，高效推动各项工作有序开展，采用公示等方式替代征求意见，降低自主更新报建难度。
集群街2号新楼
100%同意制真的是推进自主更新的必要条件吗？
自主更新意味着业主“自己当甲方”，但个体如何形成统一共识，如何听见不一样的声音背后的真实需求？实际上，自主更新本质上也是一种社区治理，需要灵活地回应社区的复杂性。提案指出，老旧小区和居民楼往往房屋产权分散，产权关系复杂，一旦业主之间无法就改造意见达成一致，自主更新将很难推进。与此同时，尽管《中华人民共和国民法典》（以下称《民法典》）设定了“双3/4”的投票规则，但在实操层面往往实行100%同意制，这种全体一致同意的做法赋予每位产权人一票否决权，增加了机会主义行为，大幅增加自主更新的成本和难度。此外，老旧小区和居民楼的产权人多为经济条件较差、无稳定收入或丧失劳动能力的群体，无力承担每户20万-40万元的改造成本，而外部资源引入困难。
此外，自主更新项目中如何对这些分散产权下的房屋实施报建审批，政策上尚未予以明确。
对于上述问题，民进广东省委会在提案中建议，采用“居民主体、政府主导、住建主推、街道主抓、社区主责”的思路，既要充分发挥居民参与社区治理的作用，政府部门、街道、社区居委也要全流程给予支持和指导，通过建立多层次的协商机制和群众参与模式，快速凝聚居民共识。在这个过程中，应指导产权人成立自主更新委员会，通过召开业主大会，严格按照《民法典》“双3/4”的表决比例解决表决比例问题。此外，制定自主更新项目产权人意愿归集工作规程，按标准化工作流程收集产权人改造意见、改造需求，并通过公示、问卷调查等形式公开展示进度和成效，设立透明的沟通渠道和投诉机制，减少因信息不对称造成的误解或反对意见，同时，拓宽自主更新的资金来源。
该提案建议，一方面，增加财政支持力度，设立专项资金支持自主更新项目，以补助改，以及探索发行地方政府专项债券募集自主更新项目资金，另一方面，可鼓励银行等金融机构提供专项金融服务，通过支持房产抵押进行融资担保，支持产权人通过提取物业专项维修基金、单位住房维修基金、个人住房公积金以及申请公积金贷款等方式筹集改造资金。
文/广州日报新花城记者：苏赞
图/广州日报新花城记者：李波
