公共服务与数字技术日益深度融合。（杨耀烨 摄）
党的二十届三中全会《决定》指出，建设和运营国家数据基础设施，促进数据共享。加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度，提升数据安全治理监管能力，建立高效便利安全的数据跨境流动机制。这预示着，在未来我国数字经济发展中，数据要素将扮演关键角色，数据产业也会迎来大发展。不过，有关数据及数据流动、数据产业发展等，还有许多值得进一步深入探讨的问题。其中，尤以公共数据的开发利用为最。
公共数据的属性问题
所谓公共数据，是指各级行政机关以及履行公共服务职能的企事业单位，在依法履职过程中产生的各类数据资源。其中，政务数据在公共数据资源体系中占有主体地位。从基本概念来看，数据资源是一个大概念，既包括公共数据，也包括企业数据、个人数据。而数据资源不等同于数据要素，只有进入生产经营活动中并为使用者或所有者带来经济效益的数据资源，才属于数据要素的范畴。而能进入生产经营活动中的公共数据，只占公共数据资源中的一部分，不可能是全部，其原因有三：
第一，从公共数据的产生来看，具有公共性。与企业数据的商业属性不同，公共数据整体上具有公共属性。这种公共性说到底是由政府自身公共属性决定的。一般而言，政府的所作所为都具有公共性，如代表公共利益、行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务、维护公共秩序、承担公共责任。政府的不同部门，按照其职能配置，通过公共财政资金的使用，行使相应的权力，管理相应的公共事务，由此不断产生海量的公共数据资源。
第二，从公共数据的使用看，服务公众、服务社会是其重要的使命。科学技术的发展、社会的进步，对政府公共管理的专业化要求越来越高，因此必须将政府机构按照现代政府管理的要求进行分工，使其既各司其职，又相互协作、相互配合。这势必要求各个部门要对公共数据进行整合、开放、共享，以便完成复杂的政务活动，提供高质量的公共产品，对社会实施有效的治理。如果没有开放共享，没有公共数据在政府部门间的流动，就很难给公众、社会提供高质量的公共服务和有效的社会治理。可见，实现公共数据的公共价值和社会价值，是政府的首要追求目标。
第三，针对公共数据如何实现公共价值和社会价值，国家有严格的法律法规予以规范。早在2007年，政府信息公开条例发布，旨在规范政府的信息披露行为，保障公众、法人和其他各类组织的知情权。2019年，修订后的政府信息公开条例明确提出，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。同时还规定，教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，也要向社会、公众开放信息。鉴于此，条例规定必须主动公开15类信息，还规定公民、法人或其他组织可以依申请公开信息。
有关部门间的数据共享，国家层面也制定了一系列相关法规和政策。例如，2016年国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法》；随后，国务院办公厅印发了五批部门数据共享责任清单。这些法律法规，一方面保障了社会公众享有获取政府信息的权利，另一方面规范了政府部门间数据开放、共享的责任和义务，这对实现公共数据的公共价值和社会价值具有重要意义。
公共数据进入数据要素领域的边界和条件
由于政府和公共部门掌握着海量的数据资源，这些数据资源除了满足社会公众对政务信息的知情权，增加政务活动的公开性和透明度，实现公共数据的公共价值和社会价值之外，还有大量的公共数据与经济社会的发展息息相关。特别在数字时代，数据成为一种新的生产要素。不断加大对数据要素资源的开发利用，已成为普遍共识。如何发挥公共数据资源的经济价值，成为一个重大课题。从这个意义上说，深度开发利用公共数据的经济价值，使其更好地赋能土地、人力、资本、技术等传统生产要素，与实体经济融合，成为一个必然趋势。而公共数据授权运营，正是在这样的背景下被提上议事日程的。
不过，在全面启动公共数据授权运营之前，先要从理论上对以下问题作出回答。
第一，哪些公共数据可以进入数据要素领域？笔者以为，法律规定的政务信息公开范畴的公共信息，显然是不能进入数据要素领域的。与此相联系，凡是需要在政府部门之间进行共享的公共数据，也是不能进入数据要素范围的。除此之外，那些与经济发展领域直接相关的公共数据，可通过授权运营的方式，经过投入加工变为数据产品和数据要素，进入市场进行流通，如农业、工业及细分领域、气象、自然资源、交通运输、能源电力、金融、医疗健康、教育、旅游等。
第二，如何对公共数据进行科学分类？鉴于公共数据的特殊性，首先需要对公共数据建立清晰的分类制度，明确不同数据类型的属性、边界，明确可以进入数据要素领域的数据类型、范围，以及从公共数据到数据产品、数据要素转变的程序、管理机制等。
第三，公共数据进入市场化配置领域，如何防止政府部门的利益化趋向？这可能是公共数据要素化过程中最难解决好的问题。从过去的实践看，我国政府的机构设置分工比较细，部门数量比较多，在职能配置、权责划分中，存在一些未解决好的问题，如职能重叠、政出多门、机构臃肿等。在未来的公共数据开发利用方面，如何克服权力部门化、部门利益化的弊端就很关键。只有这方面的问题得到解决和控制，才能减少数据资源开发利用中可能出现的乱象。
公共数据授权运营有待解决的难题与策略
虽然公共数据授权运营的话题很热，社会也非常关注，但根据《2023年中国数据交易市场研究分析报告》，全国27家数据交易机构的数据上架成交率只有17.9%，并且出现了“三低”现象：即数据供出量低、数据需求匹配率低、数据成交率低。这种现象与社会对数据需求上升的趋势形成反差。市场交易清淡，折射的是公共数据授权运营面临的一些难题。
一是激发公共数据供给动力。把政府部门手中握有的大量可以变为数据要素的公共数据资源，从政府手中转移出来，首先必须解决政府的供给动力问题。目前多数情况是，数据授权运营的政策边界不清楚，授权运营的数据资产需要新的投入才能变为数据资产，再加上授权运营后的收益分配制度、安全保障机制等尚在建立之中，因此，有待更好地激励政府机构积极主动地把本部门的数据拿出来进行此类实践和探索。可见，解决公共数据授权运营，要从数据供给动力机制上解决问题。
二是完善公共数据收益分配机制。公共数据授权运营后的收益分配是一个普遍公认的难题，如监管核算主体不明确、分配比例不清晰以及内外核算缺乏联动机制。在收益分配过程中，政府需要掌握数据运营单位的真实运营收益，同时也需要核算数据提供部门的具体投入贡献，以保证分配的合理性。然而，监管核算主体的地位不突出，导致在数据运营单位和数据管理部门之间存在角色错位。因此，政府内部收益分配收支体系有待健全。此外，在市场与政府之间以及在政府内部的收益分配上，还没有建立起清晰合理的分配结构。再加上内外核算缺乏联动机制，也会直接影响合理收益分配机制的确立。
三是筑牢公共数据安全防线。保障公共数据授权运营的数据安全，无疑是制约公共数据变为数据要素和产品，并发挥更大经济价值的一个重要制约因素。具体来说，公共数据授权运营的安全风险是多方面的，如数据共享交换中的数据泄露、场景化应用中的数据滥用以及数据接口多样化带来的数据安全风险等。数据安全是一个长期需要关注和解决的问题。在公共数据授权运营的起步阶段，解决这些关键问题的制度构建至关重要。
【作者 汪玉凯 系中共中央党校（国家行政学院）教授、博士生导师，第四届国家信息化专家咨询委员会委员】
