专家解读全面取消在就业地参保户籍限制
农村居民外出灵活就业能均等享受当地公共服务
“全面取消在就业地参保户籍限制。”近日对外发布的《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》(以下简称2025年中央一号文件)提出。
在接受《法治日报》记者采访的专家看来，2025年中央一号文件在“健全农业转移人口市民化机制”中提出这项措施，是为农业转移人口市民化提供制度保障，使农村居民进入城市灵活就业时能够均等地享受社会保险以及其他公共服务，有助于他们更便捷、更稳定地市民化。
受访专家指出，全面取消在就业地参保户籍限制之后，相关配套制度应及时跟上，使现行社会保险制度能够适用于农业转移人口，包括优化社会保险关系转移接续，使灵活就业人员能够更丝滑、更便捷地转移社会保险关系；探索建立适应当前就业形态变化的缴费机制，减轻农业转移人口缴费负担等。
取消参保户籍限制
促进人力资源流动
今年30多岁的杨飞(化名)是河南人，在北京市朝阳区一家便民菜市场租了一个摊位卖菜，蔬菜的来源是他父亲在北京郊区租的菜地。
杨飞已经在北京待了15年，妻子则带着一双儿女在老家生活。他们去年在老家县城买了一套100多平方米的新房，既能自住，也能让两个孩子在城里上学，但一家人的户口还在村里，“那里还有我家的地和宅子”。
在他的观念里，等以后年纪大了，还是要回到老家生活，毕竟在北京没有户口，也没有房子，种菜卖菜既是供两个孩子上学，也是给自己挣养老钱。
对于杨飞这种灵活就业的情况，由于户籍限制无法以灵活就业人员身份参加北京的城镇职工社会保险，也不能参加北京城乡居民社会保险。他的选择是，在老家参加城乡居民社会保险，“总得有一份保障”。
2月25日，记者将此消息告诉杨飞，他一边说“太好了”，一边表示政策落地后会再考虑是否在北京参加社会保险。
像杨飞这样的人不在少数。根据国家统计局今年1月公布的数据，2024年，我国有农民工总量29973万人，其中外出农民工17871万人。
农村居民到城市从事灵活就业无法参加城镇职工社会保险的情况即将迎来改变。2月23日，2025年中央一号文件公布，其中在“健全农业转移人口市民化机制”部分，提出全面取消在就业地参保户籍限制。
在中国政法大学社会法研究所所长娄宇看来，这意味着，对于包括农村居民在内的灵活就业人员，在全国任何就业地均可参加社会保险，不论其有没有单位。
“这有助于人力资源在全国各地跨区域自由流动，有助于全国统一大市场建设。”娄宇说。
中国社会科学院法学研究所社会法研究室副主任、研究员王天玉认为，2025年中央一号文件提出全面取消在就业地参保户籍限制，为农业转移人口市民化提供了制度保障，使农村居民进入城市灵活就业时能够均等地享受社会保险，使他们劳动的价值在社会保障体系当中有所体现，有助于他们更便捷、更稳定地市民化。
他分析说，有的地方将社会保险与其他公共服务挂钩，农业转移人口进入城市后如果不能参加社会保险，就不能享受部分公共服务。因此，这项政策实施后，农业转移人口还能平等享受到与社会保险挂钩的子女上学、就医、养老等城市公共服务。
灵活就业日趋普遍
保障权益改革必行
根据公开资料，在2025年中央一号文件发布这项政策之前，一些地方已经放开灵活就业人员参加城镇职工社会保险的户籍限制。
例如，根据上海市2023年初发布的《关于灵活就业人员参加本市职工基本养老、职工基本医疗保险有关问题的通知》，2023年5月起，只要符合规定，外省市户籍在上海市的灵活就业人员可以和沪籍灵活就业人员一样参加城镇职工社会保险。
2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出健全社会保障体系时要求，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。
2025年1月，国家发展和改革委员会发布《全国统一大市场建设指引(试行)》，其中也提出要全面取消在就业地参保户籍限制。
王天玉认为，上述国家和地方层面的政策背景是，社会保险政策与户籍挂钩，已经滞后于经济社会发展，改革成为必然。
他分析说，根据国家统计局近日发布的数据，2024年末，我国城镇化率为67%，在未来一段时间，我国仍处在城镇化进程中，每年会有不少农村人口转移到城市，成为实际上的市民。他们的就业状态主要分为两类，少部分农村人口进入企业等单位，与用人单位形成稳定的劳动关系，自动以职工身份参加城镇职工社会保险；更多农村人口实际上成为灵活就业人员，包括外卖员等新业态劳动者，无法与用人单位形成稳定的劳动关系，囿于此前的户籍限制，无法直接参加社会保险制度。
“这既不利于人力资源在全国范围内自由流动，也不利于保障灵活就业群体的社会保险权益。”王天玉说，对于将城市公共服务与社会保险挂钩的做法，也将部分农村转移人口排除在城市公共服务之外。
在娄宇看来，随着人口流动，包括农村转移人口在内，灵活就业人员数量越来越多，即没有雇主的就业形式越来越普遍，社会保险不能因为户籍限制而忽视这一群体的权益。
确保转移接续顺畅
完善社保缴费机制
对农业转移人口来说，全面取消在就业地参保户籍限制仅是第一步。
王天玉认为，相关配套制度的完善更为重要。出台具体实施方案时需要考虑参加社会保险的便捷性，方便参保，便于携带。比如说，有的劳动者先在北京工作一段时间，然后去上海工作一段时间，具体实施方案能否适应这种流动性？劳动者能否便捷参加社会保险？能不能通过技术化、平台化手段办理相关手续等？
在他看来，社会保险关系转移接续时应该更为顺畅。目前，社会保险关系转移尽管有相关规定，但在实际操作中，转移接续流程仍然较为复杂，涉及多个部门和环节，各地政策之间存在差异。针对灵活就业人员的社会保险关系转移，更应该逐步统一不同地区的社保政策标准，进一步优化社保关系转移接续的流程，减少不必要的环节和手续。
对此，娄宇认为，为了实现社会保险关系转移接续的顺畅，各地在社保转移接续工作中可以做到统一待遇清单、统一参保条件、统一转移接续条件的类型。
按照当前的社会保险政策，灵活就业人员参加城镇职工社会保险，需要自己全额承担缴费。
王天玉认为，对于农业转移人口来说，他们的收入本就不太稳定，再加上缴费费率比较高，会影响他们缴费的意愿，可以考虑探索建立适应当前就业形态变化的社保缴费机制，同时给予一定补贴，让更多灵活就业人员有能力负担社保缴费，以提高他们的参保积极性。
在他看来，在相关法律法规中明确农业转移人口的社会保险权利也是一个值得重视的问题。例如，社会保险法的制度设计主要围绕城镇职工，对于农业转移人口来说，则是在城镇职工和城乡居民之间来回转换，其既有可能在城市里建立稳定的劳动关系，也有可能在城市里从事灵活就业，还有可能回到农村，他们的就业既是分阶段的，也是不连续的，如何形成完整的社会保险权益，社会保险法在修订时应该对此予以体现。
记者 陈磊
