宅基地是农民安身立命的根基
承载着农村家庭的居住需求与情感寄托
也是农村社会稳定的重要基石
随着城镇化进程加速
越来越多的农民进城就业和居住
一些农村房屋出现长期闲置
变成了“沉睡”的资产
盘活利用农村闲置农房
对于激活农村资源
增加农民收入
促进城乡融合发展具有积极作用
有助于乡村振兴战略的顺利实施
那么
如何盘活利用好农村闲置农房？
各地在闲置农房盘活利用上有哪些探索实践？
谁才可以申请取得宅基地使用权？
城里人想去农村居住有哪些合法途径？
盘活利用闲置农房有哪些红线、底线？
针对这些问题
《三农三人谈》邀请了
农业农村部农村经济研究中心主任
金文成
中央财经大学法学院教授、博士生导师
不动产与自然资源法研究中心主任
宋志红
做客演播室
为大家深入解读
01
要客观看待农房闲置现象
在农村地区，我们可以看到会有一些农房处于闲置状态。网上也有消息称，农村房屋大量闲置浪费，如果能够进入市场，将产生巨大价值。那么，该如何看待这种现象？
金文成表示，这需要客观分析。要厘清房屋闲置的情况有哪些，有的是农民季节性闲置，因季节性打工，把房子闲在那儿了；有的农民长期在外务工，可能多年闲置；还有的是农民转移进城落户了，不回到农村了，房子还留在农村，这种闲置是一种真闲置，需要进行盘活利用。目前来看，全国各地的情况是不同的。如果是在城镇郊区、风景名胜区、交通要道的村庄，这样的闲置房子利用价值较高，社会关注度也高；如果在交通不便的偏远山区，闲置房子的市场价值则不高。
02
农村稳大局就稳
要保障进城落户农民合法宅基地权益
盘活利用农房，涉及到广大农民的切身利益，也涉及到农村的长治久安。
金文成表示，这些年中央很重视这个问题，政策把得也很紧。如果一不注意出现了问题，特别是进城的农民在城镇中落不下、融不进，一有风吹草动，还要回到农村去。农民在进城之后在农村还有块地，还有个房，这就是最大的制度安排。所以，农村稳，大局就稳。
03
闲置农房盘活利用
必须是农民自愿行为
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），擘画了以进一步全面深化改革开辟中国式现代化广阔前景的宏伟蓝图，明确了进一步全面深化改革的总目标和各方面主要任务，引领改革开放始终沿着正确方向前进。《决定》明确提出允许农户合法拥有的住房，通过出租、入股、合作等方式盘活利用。那么，该如何去正确地理解这项政策？
宋志红表示，要把握这个政策，有几个关键词：
第一个关键词是盘活。农村住房，存在着一定程度的闲置，可能因为地区差异而有所不同，有的地方程度高一点，有的地方程度低一点。一方面，它是农民非常重要的财产权利；另一方面，它也是一种非常重要的社会资源。如果把这些闲置农房进行盘活，对农民来说，可以增加他的财产性收入；对国家和社会来说，可以为乡村的产业发展提供空间，有利于提高重要资源的利用效率。所以，盘活闲置农房，其实是一种一举多赢的举措。
第二个关键词是住房。《决定》提到的是农民合法的住房，也叫作农房，这提示我们盘活的对象是农房，重点是在这个“房”上。所以，各地在制定盘活农房的政策时，要多在这个“房”上下功夫。比如，怎样发挥本地特色民居的独特优势，充分挖掘它的价值，而不是去大拆大建。如果把房子拆了，盘活的对象就不是房了，这个理解就有偏差了。
第三个关键词是方式。《决定》提到了出租、入股、合作等方式，用了一个“等”字，说明还有一些其他的方式。比如，在实践中有些村集体去盘活闲置农房时，只要不违反法律和政策的红线底线，对于这些农房盘活的模式和方式、方法，各个地方可以结合本地的特色去进行探索。而且，这些都是建立在农户自愿的基础上。盘活的主体有不同的类型，如果是农户自己盘活，则不需要跟别人商量，只要符合法律和政策的规定，自己去盘活就可以了。比如，可以用自己的农房做一个民宿；如果是自己的农房和别人合作去盘活，双方的交易行为既需要农户的资源，也需要合作方的意愿。
04
多元实践
各地积极探索闲置农房盘活方式
这些年，各地都在积极地探索盘活农房的有效途径和办法，也积累了很多好的经验。那么，全国各地对闲置农房盘活的利用有哪些有益的探索和实践？
金文成介绍，有的地方农民把自己的房子进行修缮，完善改造，然后一楼出租，二楼由自己来居住，这是一种农民自己盘活的办法。像安徽省岳西县在农房盘活利用中，就创造了这样的办法。有的地方村集体把农民零散的闲置房屋，包括季节性闲置的房屋集中起来，利用旅游的旺季期对外进行租赁经营。有的地方开展了一种合作的方式，比如村中有一些很特色的石头房、石头屋，平时看起来没有什么利用价值，但是在一些艺术家眼里，这种房子既有古朴的历史厚重，又有一些现代的特征，给它稍微进行改造，也能够盘活利用。还有的地方通过政府统一组织，在尊重农民意愿的前提下，把闲置农房进行适度修缮改造，向社会招募一些店铺到村里来开展经营，比如有的把它改造成咖啡屋了。各地有这么多好的探索，我国在政策上也是允许和鼓励的。
05
宅基地只有农村集体经济组织成员
才可申请取得
今年中央一号文件强调，不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。那么，该如何理解这项政策？
宋志红表示，其实这个政策并不是今年中央一号文件首次提出来的，以前的中央文件也一直都是这么要求的。对这项政策的理解，首先需要了解这项政策为什么这么规定。可以从很多方面解读，但是今天主要从宅基地权利的逻辑来看这项政策。宅基地担负着农民非常重要的社会保障功能。村集体给农民分一块宅基地，然后农民在这个宅基地上自己建房，建完之后就可以解决农民的居住保障问题了。这是我国保障农民有所居的一种比较独特的方式。农民取得宅基地的核心原因是他为本集体经济组织的成员。只有本集体经济组织的成员，才能够取得宅基地。去年六月份，全国人大通过了《中华人民共和国农村集体经济组织法》，这部法律对成员资格有明确的界定，对成员享有的权利也有明确的规定。依据这部法律，分配宅基地的权利是成员专属的。也就是说，只有农村集体经济组织的成员，才有资格从村集体申请。城镇居民为什么不能取得宅基地，核心的问题在于他们没有农村集体经济组织成员的身份，没有这个身份就不能够取得宅基地使用权。
06
城里人想去农村居住
有哪些合法途径？
保护好农民的权益，非常重要。但是，如果城里人想到农村去居住、体验，有哪些合法途径呢？
宋志红表示，确实有一些城镇居民想到农村去过田园生活。对于这样一些合理的需求该怎么满足，其实在现行法律和政策的框架之下是有解决途径的。最常用的一种方式就是出租的方式。比如，有人想去农村过田园生活，他可以向农民租房。按照法律的规定，租赁期最长可以达到20年，租房也能够满足绝大部分人想过田园生活的这个需求。虽然不能够把农房买下来，但是解决居住问题是可以的。
07
盘活利用闲置农房还有哪些要求？
各地农村自然禀赋、经济水平和群众需求等差异较大，闲置农房盘活利用途径自然各有差别。要充分考虑管和放，对盘活利用过程中农户住宅的权属问题、利益分配问题等都要建立完善的监管机制和制度保障，切实保护农民权益。那么，在闲置农房盘活利用过程中，有哪些要求？我们还需要注意哪些问题？
宋志红表示，闲置农房盘活利用其实是有法律政策的红线底线的，如果不违反这些红线底线，各个地方可以因地制宜地大胆探索。
①转让的限制。农民的房屋所有权和宅基地使用权，只能转让给本集体经济组织的成员，叫作内部转让。如果不是本集体经济组织的成员，包括城镇居民、外村的人或者企业等，他们要使用农房，只能通过出租、入股、合作等其他的方式，而不能够通过转让的方式。土地管理法有明确的规定，农民把自己的宅基地转出去之后，就不能再申请了。农民申请福利分配保障的权利，只有一次，叫“一户一宅”。
②建设许可和用途的限制。中央文件一直在强调，不能在宅基地上建设别墅大院和私人会所。其实，不仅仅是别墅大院和私人会所，背后涉及到的是宅基地上建设行为的限制。比如，给农民一块宅基地后，对建房占地面积、建房高度甚至包括外观的风格，很多地方都有自己的管理规定。农民拿到宅基地之后，建房时是需要符合这些规定的，建房时也会有一个规划许可，就像城里建设行为的许可一样。如果企业通过出租的方式取得了农民的农房，然后要去修缮的话，同样也是要符合相关管理规定的。
③行业和安全生产方面的要求。农房盘活之后，要从事经营性活动，比如去开民宿或者书吧、咖啡厅等，要考虑这些行业准入的限制。实际上，因为农房是在农村的特定区域，而且都是用于居住的，所以在这个地方从事的产业类型必须和农村生产生活的基本要求相适应，比如不得污染环境、不能产生噪音扰民等。除此之外，农房的质量安全是否能保证，消防方面是否符合要求，这些方面都是要符合法律的规定。
④其他一些要求。比如，农房本身属于文物或者该区域属于历史文化名村，又或者有的农房本身是在自然保护区等特殊区域，它是有特殊的保护要求的。如果对这样的农房进行盘活，就要处理好开发利用和保护之间的关系，对法律的强制性保护要求必须遵守。
在农房盘活的过程中，其实地方政府是大有可为的。比如，农房的价值与周边的配套公共服务是有密切联系的，地方政府在这些公共服务的配套方面是可以有所作为的。再比如，对于农房盘活，中央鼓励用来发展一些符合乡村需要的产业，而不是奢侈性消费。地方如果找到了符合本地特色的产业，农房的价值也可以更好地发挥出来。产业有时候是需要去发现、去培育的，而这样的职责其实是在地方政府。
金文成则表示，盘活农房，一定要记得主人是农民，是宅基地使用权人和房屋的所有权人，在这个问题上不要与农民争利。
