从行业监管的“单打独斗”到“一网通查”，从制度科技的“物理叠加”到“化学融合”，从预防惩治的“相对割裂”到“闭环联动”……广州市日前出台的《关于进一步深化工程建设项目招标投标制度改革的通知》（以下简称《通知》），将多层次立体化监管建设作为推动招投标市场规范健康发展的突破口之一。围绕标前、标中、标后，坚持问题导向，突出科技赋能，强化责任约束，推动将大数据、人工智能、区块链等前沿技术深度嵌入监管过程，驱动治理模式的升级变革。
中国人民大学公共管理学院教授、长江经济带研究院副院长、公共资源交易研究中心主任王丛虎评价，这一监管体系针对当前存在的问题开出了一剂良药，建立起内外结合、上下贯通的监管网络，形成覆盖招标投标全过程的监管链条，打通各环节的监管机制。
投标人在广州公共资源中心一楼信息服务大屏前查看当日开标场地安排。
亮点一
强化智能预警机制，提升监管前瞻性
9月11日上午10时，广州公共资源交易中心第9开标室内，招标代理准时点击“投标人解密”，某光伏项目设计施工总承包的开标会正式开始。早在招标公告挂网前，招标代理就已经将招标文件提交行业监管部门通过AI合规检测平台进行审查。
“招标文件合规审查是行政监督的一个重点环节，我们的AI合规检测平台3—5分钟就能检测出招标文件是否设置倾向性或者不公平条款等问题，同时生成一份完整的审查报告，并及时提供给行业监管部门。”广州交易集团工程分公司总经理李永平介绍，广州招标文件合规检测平台通过建立“政策法规库、负面清单库、历史案例库”三级知识库，设置了137个招标文件合规检测点以及22个关键信息提醒点，为监管部门从源头遏制“明招暗定”等违规行为提供支撑。建立健全智能预警机制，运用人工智能大模型，及时发现设置不合理条款排斥潜在投标人、串通投标、投标报价异常、评审打分畸高畸低等问题，是《通知》的重要内容之一，有利于前移监督关口，尽可能将违法违规行为风险化解在萌芽状态，变被动响应为主动干预。
“交易集团正在建立完善的全方位、全流程、全覆盖的智能预警体系，包括场地智能监控、交易数智见证以及辅助智慧监管等多个维度，涵盖招标活动全周期的各个环节。”李永平介绍。今年8月，广州招投标异常行为分析平台试运行，作为辅助智慧监管的重要组成部分，该平台建立投标文件硬件特征码、工程量清单相似度、多模态图文检测等各类预警指标80余项，形成核心指标、预警指标、异常指标、扩展指标四层风险监测体系，对围标串标、弄虚作假、专家倾向打分等进行自动记录和预警。
“比如，系统能精准捕捉投标报价呈现规律性浮动，从而为及时发现围标串标提供关键参考。”广州交易集团数字信息中心数字研发组负责人许旭波介绍，今年以来，平台已完成3381个电子评标项目的检测分析，涵盖投标文件机器码与工程量清单硬件特征码等关键信息，通过精准识别异常行为线索并及时向监管部门报送，为规范市场秩序提供了有效支撑。
智能预警机制构建起“标前预警、标中管控、标后溯源”的全流程数字化监管体系，大大提升了行业监管部门的工作效能。市住建局建筑业管理处副处长郑文栋表示，该机制“推动招投标监管的数字化智能化转型升级，实现从被动响应向主动预防、从经验判断向数据决策的转变，是提高监管效能的重要手段”。
“这极大地增强了监管的威慑力和有效性，为守规矩、重信用的企业创造了更加公平安全的经营环境。”广州市城投集团工程管理部部长邓梓晖表示，业内同行对本次改革给予了充分肯定。同时，他也建议“建立监管结果反馈机制，让投标企业有机会对预警的异常信息进行说明和申诉”。
“用好数据资源、创新数据应用，防范过度追求低价、过度强调程序、过度迷信专家、过度依赖技术、过度注重客观等倾向，为全国公共资源交易领域提供先行探索的广州样本。”近日，广州市纪委监委主要负责同志到广州交易集团实地调研，提出以更高标准、更宽视野谋划推进智慧化交易平台建设。广州交易集团党委书记、董事长葛群表示，下一步，交易集团将持续加速“场地智能化、服务标准化、系统数智化”深度融合，打造“广交易”服务标准，充分发挥数据枢纽优势，深化与监管部门、纪检监察机关协同联动，推动公共资源交易领域风气持续净化。
亮点二
建立行业监管“一张网”，增强监管协同性
“我们调研发现，当前全市招投标领域主要存在监管主体碎片化，各管一块的问题。”市纪委监委办公厅干部董曼虹介绍说，一是合力不足，发改、住建、交通运输、水务等部门协同机制不顺畅，联动效率低，容易形成管理“真空”；二是信息不畅，数据标准不统一，信息归集不完整，各部门之间难以共享，容易形成监管盲区。
《通知》以加强协同高效监管为着力点，明确强化监管技术支撑的方向。怎么通过技术升级让监管流程更顺畅、企业办事少跑腿？广州市政务服务和数据管理局应用推广处处长易晓峰介绍，当前监管升级的核心是依托“穗智链”政务区块链基础平台，建立统一接入和跨链技术规范，构建城市级政务应用联盟链网络。通过跨链方式打通“穗智链”与公共资源交易行业“广智链”的通道，以数据可信共享筑牢监管技术根基，实现招标投标信息可追溯、不可篡改。
关于强化监管的技术支撑，易晓峰进一步介绍，区块链技术的深度应用确保了数据的真实性和可追溯性，不仅显著提升了协同监管的效率和质量，更有助于压实监管责任，倒逼监管部门主动履职。同时，依托“区块链+公共资源交易监管”场景，围绕标前企业信息审核、标中场内关键信息存证、标后数据分析应用全流程发力，搭配电子招标投标平台实时展示评标进度的功能，既增强评标过程透明度，又强化社会监督，更有力支撑公共资源交易数字化监管升级。
此前，在一次招标投标活动中，有关部门曾因手工填错统一社会信用代码，导致投标企业身份信息混乱，仅核实投标企业信息就需要对接多个部门数据。如今，通过“穗智链”联盟链网络跨链整合的多领域可信数据资源，可自动校验信息准确性，实时查询投标企业状况，大幅提升了监管效率。
“一张网”通过政务区块链与交易集团平台跨链互通，实现标前数据共享简化流程、标中存证核验严控风险、标后智能分析助力监管。市住建局建筑业管理处副处长郑文栋指出，“依托行政监督平台在线获取评标信息，自动分析投标得分，对中标候选人得分差异大的项目自动预警，监管部门按照预警信号，对是否存在‘量身定做’、陪标等违法行为依法调查。”
“将制度约束具体化为技术约束，从而构建起一个贯通综合监管、行业监管、社会监督等各方力量的高效协同监管体系，大幅提升了监管效能。”董曼虹指出。目前，“穗智链”已对接38个政府部门建设71个应用场景。据悉，下一步，市住建局和广州交易集团还将持续深化招投标智能体研究，提升模型认知能力与检测准确率，加快全面推广应用。
此外，“加强穿透式监管财政资金”是《通知》中加强行业监管的又一亮点。工程建设领域涉及领域广、环节多、政策专业性强，是违纪违法行为和腐败问题易发高发领域。《通知》针对工程领域招标投标活动中，涉及资金体量大、链条长等特点，提出对政府投资工程项目相关单位的监管账户资金流向依法监管，无疑是关键一招。
“从我们查办的相关领域案件看，项目单位相关人员多是通过工程发包、分包、物资采购等关键环节，进行利益输送的。穿透式监管贯穿标前标中标后全过程、全链条，对于及时发现问题线索提供了关键支撑。”市纪委监委办案人员葛翔分析，《通知》加强财政资金流向监管，在于打通数据壁垒，穿透背后的人际关系和利益链条。一方面有助于及时发现问题，增强违纪违法线索挖掘能力；另一方面在大数据赋能下，违纪违法行为无处遁形，有利于压实责任，形成震慑。
“加强穿透式监管财政资金，通过数字赋能筑牢政府资金安全防线。”广州市工程招标行业协会秘书长刘婕对本次改革给予高度评价，政府投资项目财政资金此前因“监管链条长、信息不透明”，偶有“中标人截留资金、分包单位拖欠工程款”的情况，影响项目推进与工人权益。《通知》提出运用“数字财政”和省级资金监管系统，可实现资金流向“全链条可视、全环节可控”。
亮点三
建立内部举报人制度，提高监管精准性
受制于行业的专业性、特殊性，工程建设项目招投标市场一定程度存在“封闭运作、抱团腐败”现象，一些市场主体“有苦难言、有苦不敢言”。如何吃透工程建设项目招标投标活动规律，打破利益固化格局，强化全周期监管？
“重视案件提炼，开展回溯式监管。”北京大学公共政策研究中心副主任庄德水分析本次广州招标投标制度改革，对“建立内部举报人制度”等举措给予高度评价。
“建立内部举报人制度，加大问题筛查，加强共性问题分析治理”是广州构建立体式多层次监管体系的一大特点。
结合查办案件情况，广州针对性提出建立内部举报人制度，通过拓宽信息来源，畅通异议和投诉渠道，加大查处惩戒等“组合拳”，着力构建发现问题、查处问题、治理问题的监管闭环。
“从以往案件情况看，招标投标领域的违法违规行为参与者往往形成利益共同体，而这些问题往往发生在‘台面’下，具有隐蔽性强、查处难等特点，通过常规的外部监管难以发现。”市纪委监委办案人员罗凌涛说。
《通知》要求探索建立内部举报人制度，并将其纳入异议投诉举报规程的重要组成部分。凡投标人、潜在投标人、未中标人或其他利害关系人提出异议投诉，一经查实存在围标串标、弄虚作假等违法行为的，将判定该次中标无效，并依法追究相关单位及人员的责任。此外，招标人及监管单位可结合实际开展市场主体调研，重点听取未中标企业的意见反馈。
“近日，有未中标企业质疑政府采购某物资租赁服务项目中标人资质问题，我们督促职能部门依法办理，认定供应商质疑成立并修改中标结果。”市纪委监委驻市财政局纪检监察组副组长刘道宇说，这一机制类似于当前全国部署实施的食品安全内部知情人举报机制，通过引入“内部视角”，有效识别隐蔽性、潜在性不法行为，弥补监管不足，推动社会共治。
“当然，举报不能任性，如果发现有捏造事实、伪造材料或者以非法手段获得证明材料进行投诉等行为，我们将依法依规严肃处理。”市纪委监委办公厅干部董曼虹说，内部举报人制度针对传统监管模式难以发现的隐蔽性、合谋性违法违规问题，能够从内部攻破利益堡垒，对潜在违法者形成强大震慑，最终目的是培育健康市场主体，维护招投标活动的公平、公正、公开，保障工程质量安全，并深入推进反腐败工作。
工程建设领域是典型的权力集中、资金密集、资源富集领域，容易诱发权力寻租、利益输送、徇私舞弊等腐败问题，一些利益相关方不惜铤而走险。如何避免“沉船效应”，更好形成震慑？
《通知》专门就加强相关问题查处惩戒作出部署，要求纪检监察机关和公安机关加大问题线索排查力度，提级办理重大问题线索，形成从严查处态势。同时，加大违法行为的惩处力度，特别规定对利用出借资格资质、挂靠、转包等违法行为盈利的单位，依法追究其主要负责人责任。
办案是最有力的监督。市纪委监委持续优化涉工程招投标领域职务犯罪案件查办机制，结合工程招投标领域案件情况和工程项目建设管理现状，制定了《广州市纪检监察机关查办涉工程招投标领域留置案件必问必核事项清单》。
“清单贯穿招标、投标、定标到标后管理全流程，针对公职人员、中标单位、实际施工人、评标专家以及工程掮客等五个不同责任主体可能存在的违规违纪违法问题，设置了25个问题模板，为查办工程招投标领域案件提供全面、详细的参考。”市纪委监委案件监督管理室干部李飞介绍。
清单还着重提出听取“案中人”对深化以案促改、以案促治的意见建议。“上述五类责任主体长期从事工程建设管理，对于工程行业的不良风气和潜规则十分了解，他们从自身所处的层级和位置出发，分析原因更有针对性，从而提出可落实、可改进的意见建议。”李飞补充说，通过“案中人”的建议，可以明晰工程招投标以及后续建设管理过程中的内控风险、制度短板、潜规则和廉洁风险点，为加强监管发挥“导航图”作用。
此外，《通知》还提出提高招标代理不良记录透明度，分行业制定招投标监督责任清单，加大政策宣贯和政务公开力度等一系列监管措施，推动行业监管由条块分割向多维立体转变。
他山之石
监管智慧化，全国在行动
公开资料显示，全国各地在招投标监管智慧化建设方面已形成一批可复制、可推广的典型做法，主要集中在“数据赋能、智能预警、全流程监管、跨区域协同”四个维度。比如浙江运用“平台+信用+联动”，打造全过程智慧监管闭环；山东打造“云智”监管系统，打通发改、纪检、司法、审计等部门数据通道，将实现智慧监管全领域覆盖；江苏的“阳光四季”一体化智慧监管平台，集成规避招标、MAC地址关联、股权关系、报价规律性等分析模型，自动捕捉异常。
专家观点
北京大学公共政策研究中心副主任庄德水
广州以问题为导向，以科技为支撑，以责任为约束，推动工程建设项目招标投标活动更加公开透明、客观公正
广州市推进工程建设项目招标投标制度改革，出台专门制度，建立起多层次立体化监管体系。通过建章立制，以问题为导向，以科技为支撑，以责任为约束，紧扣工程建设项目招标投标工作要素，实现政策流、信息流、问题流的交融，推动工程建设项目招标投标活动更加公开透明、客观公正。这项监管改革坚持制度与科技相结合、预防与惩治相融合、行业内外监管力量相贯通，实现管人管事管权与管业务相统一，构建起具有广州特色的工程建设项目招标投标监管体系，这对国内同一领域具有重要的实践价值，对建立健全党和国家监督体系具有借鉴意义。
这个多层次立体化监管体系，深化运用党的十八大以来党和国家监督体系改革实践成果，创新破解工程建设项目招标投标监管问题，瞄向工程建设项目招标投标难点问题，有力助推工程建设项目招标投标活动的规范化制度化法治化。更重要的是，从微观技术层面入手，探索工程建设项目招标投标监管机制，不仅能够规范工程建设项目招标投标活动，而且有利于规范权力运行，净化政治生态，减少廉政风险，一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”，从制度机制上筑牢廉洁防线。
文/广州日报新花城记者：黄庆 通讯员 穗纪宣
