规范健康的招标投标市场，对提高资源配置效率效益、持续优化营商环境具有重要作用。今年8月，广州出台《关于进一步深化工程建设项目招标投标制度改革的通知》（以下简称《通知》），推出29项改革举措，打响招标投标领域系统性改革“发令枪”。其中，此次改革直指要害，明确加快推进“评定分离”，突出“权责对等”，旨在克服“专家说了算”“唯分数论”“唯低价是取”的局限性。同时，进一步强化招标人的定标权与主体责任，并增强公开透明、加大监督制约，助力营商环境实现深度升级。
“评定分离”制度是什么？
“新机制的核心在于‘分离’。”广州市建设工程招标管理办公室副主任熊光蔚表示，传统模式中，评标和定标基本是“打包”进行，评标专家既负责对投标文件进行审核、打分，又直接根据打分排名决定中标企业，招标人的定标权实际上被评标委员会所取代。
“评定分离”模式改变了以往“专家说了算”的做法，把招投标流程拆成“评标”和“定标”两个独立环节。评标委员会负责评审，筛选出符合招标要求、具备竞争力的投标人，推荐给招标人，不再直接确定中标人；定标则由招标人组建的定标委员会负责，在参考评审意见和候选人名单的基础上，按照事先公开的定标规则和方法，最终确定中标人。简单来说就是“专家评技术，甲方定需求”。
为什么要推进“评定分离”制度？
要想回答好这个问题，就要搞清楚过去“评定合一”模式存在什么弊端。表面上看，是评标专家既“评”又“定”，给权力寻租留下了空间；但从深层次看，“评定合一”模式的最大弊病在于招标人主体责任的虚化、弱化。
去年3月，广州市委巡察机构开展全市工程招投标领域专项巡察，发现有的招标人“潜在水下”控标，习惯让招标代理、评标专家、项目监理“浮在水上”，面上“佛系”、暗里“谋利”。“招投标整个链条中，最关键的角色就是招标人。招标人主体责任缺失，是‘明招暗定’‘幕后定标’大行其道的重要原因。”市委巡察办干部余友斌告诉记者。
通过对近年查办的市重点公共建设项目管理中心原党组书记、主任苏彦鸿，市住房和城乡建设局原党组书记、局长王宏伟等大量涉工程招投标案件进行分析，市纪委监委办案人员罗凌涛介绍，在现行“评定合一”模式下，部分业主单位和代业主单位“一把手”插手工程发包、分包、物资采购等关键环节，但往往会用看似“合法合规”的程序来隐藏猫腻、“自我保护”，进行取证也较为困难。
“‘评定分离’将‘定标权’和‘责任’一并归还给招标人，遵循了‘谁投资、谁决策、谁负责、谁受益’的市场原则，解决了以往权责不对等的问题，有效压实了招标单位‘一把手’责任。”同时，将定标权从专家手中分离，降低了专家被“围猎”的风险，从制度上压缩了寻租空间。
去年3月，广州开展全市工程招投标领域专项巡察，发现存在招标人主体责任缺失等深层次问题，并将相关问题线索移交市纪委监委严肃查处。图为专项巡察期间，巡察组下沉一线，来到建设工地了解相关情况。
“评定分离”制度的第三重意义
在广州市建设工程招标管理办公室副主任熊光蔚看来，推进“评定分离”对深化工程招标投标制度改革，除了落实招标人主体责任，遏制评标专家利用“权力寻租”之外，还有一重意义。
《通知》明确，定标委员会在综合考量评标意见、清标情况基础上，遵循“质量优先、合理低价”原则独立评分或投票。这意味着在专家评选出相对优质的投标人后，招标人可以选择“报价合理、信誉良好、方案最优”的投标人，而不仅仅是报价最低的。这种政策导向将鼓励企业向异常低价恶性竞争说不，引导其更加注重自身信誉、技术实力和项目管理水平建设，从而促进建筑业高质量发展。
“总的来说，‘评定分离’不仅是招标程序上的一个技术性调整，更是招标投标理念的一次深刻变革。它旨在重建招标投标活动的责任链条，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，是深化‘放管服’改革、优化营商环境在工程建设项目领域的重要体现。”熊光蔚说。
亮点
实行“第一责任人制度”压紧责任落实
方向明确后，广州如何做实“评定分离”？“首先要锚定责任、落实到人。”中国人民大学公共管理学院教授、长江经济带研究院副院长、公共资源交易研究中心主任王丛虎分析这轮广州深化工程招标投标制度改革，对位列29项措施之首的“第一责任人制度”给予高度评价。
该制度明确，在市、区政府投资项目中，招标单位主要负责人是招标活动的第一责任人。同时，在招标方案、定标方案和定标规则制定以及评标、定标委员会组建等关键事项中，招标人要依法严格履行“三重一大”决策程序，就是为了督促其积极履职，防范独断专行和随意决策，压实主体责任。
《通知》还提出，优化定标委员会组成。由招标单位主要负责人担任定标委员会组长，定标委员会可由单位班子成员、业务骨干、外部专家等组成，但外部专家人数不得超过定标委员会成员总数的三分之一。
对招标人而言，“评定分离”制度改革后，减少了外部专家对定标结果的绝对影响，强化了招标人内部决策的主导性。再加上定标委员会成员要对决策长期负责，招标人会综合考量项目的长远规划和整体需求。换句话说，招标人现在不仅仅是找一个有能力承接单次项目的“乙方”，更多的是寻找更得力的建设工程长期合作“伙伴”。
广州安居集团合约管理部副部长李秀泉告诉记者，集团负责政府投资项目建设的全资下属企业广州安居投资发展有限公司已根据《通知》新规则，及时制定并印发《“评定分离”操作指引》。“计划2025年招标的多个政府投资公租房项目，将严格落实《通知》要求，采用‘评定分离’模式，企业投资项目也将参照采用。”
新的政策导向，将激励市场主体更加注重以优质的服务与质量、更有针对性的技术方案等“硬功夫”获得业主口碑、提升中标概率。“现在我们编制投标文件的时候，会突出跟项目匹配的履约能力，提升答辩团队的专业能力，让招标方能一眼看到我们的优势。”广州市建筑集团有限公司市场发展部总经理黄峻峰说。
全国首提客观量化明确定标要素
中国人民大学公共管理学院教授、长江经济带研究院副院长、公共资源交易研究中心主任王丛虎直言，“评定分离”作为强化招标人主体责任的重要制度创新，一直以来受到社会各界的高度关注，同时也伴随着一些质疑的声音。实践中，确有一些地方的“评定分离”创新有些过头，甚至表现出地方保护主义的倾向。
广州在这次“评定分离”改革举措中，最令人瞩目的是在全国首提推行定标客观量化。《通知》明确，招标人应优先考虑对定标择优要素进行客观量化，政府投资项目可以将投标报价是否存在漏项、缺项、严重不平衡报价，投标人是否发生安全生产和工程质量事故、是否串通投标及行贿等作为定标因素。
“这意味着，要摒弃‘开开会’‘举举手’等主观、模糊的方式确定中标人，通过客观、量化评审来降低定标的主观性、随意性，压缩打招呼、行贿等权力寻租的空间，最大程度确保‘公正’和‘择优’之间的平衡，也有效避免了可能的地方保护主义。”王丛虎说。
目前，广州安居集团已在相关招标项目中设置量化定标因素，使定标阶段的评审更科学、规范。后续，该集团将研究如何将严重不平衡报价、投标人是否发生安全生产和工程质量事故、合同履约情况、信用评价情况等纳入定标因素，遵循“质量优先、合理低价”的原则开展定标工作。
对投标的企业来说，客观量化的定标要素让企业在投标时能够更明确“努力方向”。中建国际投资（广东）有限公司副总经理邵普法说，相比过去“定标标准模糊”，量化规则可以帮助我们明确具体的工作目标，有针对性地准备投标文件，让我们更清楚今后需要在哪些方面做提升。
明确“双公开”“双存档”强化监督制约
值得关注的是，《通知》还明确建立定标信息“双公开”制度。采用“评定分离”的项目，定标规则应随招标公告或招标文件同步公开，定标阶段评分或票数应当主动对外公开。
“对招标人来说，‘双公开’既是‘紧箍咒’，更是‘护身符’。”广州市建设工程招标管理办公室副主任熊光蔚打比方来说明，“定标规则公开”意味着招标人必须在定标活动开始前，就将“游戏规则”公之于众，有效避免事后因人设规、暗箱操作的可能。
此外，《通知》提出的“双存档”机制，即“决策情况抄送纪检监察机构备案”“决策文件、决策依据等关键资料纳入招标投标档案备查”，则让“双公开”得以形成强大的事后追溯和监督压力，可极大震慑“打招呼、递条子”等企图，真正让主体责任落地生根，形成有力约束。
而对于投标人来说，“双公开”“双存档”机制是“公平秤”也是“导向标”。这两个机制能够有效保障程序公平公开，所有投标人信息对称，事前知规则、事后知结果，增强了招标公信力。“大家能通过透明化的程序查询公开信息找差距，清楚知道自己和对手的优劣势，真正通过招投标程序让业主需求成为第一竞争力。”中建四局第一建设有限公司纪委书记苏俊林说。
“更重要的是，能让企业更信任广州市场。”珠江实业集团下属珠江建设发展有限公司董事长王志强认为。一方面，监管部门和纪检监察机构能通过公开信息看清定标全过程，判断合规性，从程序监管延伸到实质监管，提升精准度；另一方面，企业最看重市场公平，本次改革能体现政府搞“阳光招标”、建公平营商环境的决心。“可以预见，未来将有更多的企业愿意参与广州项目的投标。”王志强说。
既扎紧制度笼子，也向创新要办法。广州积极探索将“招投开评定”全流程数据纳入政务区块链平台，充分利用其去中心化、不可篡改、安全透明等特性强化震慑。据介绍，2019年，广州交易集团率先在全国公共资源交易领域引入区块链技术，创新实践“区块链+公共资源交易”方案，实现数据上链存证、确权授权、互认共享等功能。今年以来，该集团又积极推进与政务区块链平台的跨链对接，实现评定分离等数据的上链存证和在线查证，确保招投标全过程可追踪、结果可追溯。
不搞“一刀切” 稳妥有序推进
值得注意的是，广州“评定分离”改革并非激进的“一刀切”——既没有完全撇开专家、只让招标人独断定标，也并非强制所有建设工程项目都采用这一模式，而是兼顾专业性与适配性，分步骤、按场景稳步落地，充分体现治理智慧。
比如说，强调“专业人做专业事”。招标人可在标前策划、清标、定标及建立造价数据库等环节，委托行业专家或专业机构提供专业支撑。行政监督部门也可委托专家或专业机构对定标结果的合规性、合理性进行评估，使监管工作“有的放矢”。
为什么引入外部专家成为定标委员会成员，但人数又不得超过三分之一？市建设工程招标管理办公室副主任熊光蔚回应，一方面是前期调研时部分招标人反映具备相应专业能力的在职员工数量不多，组建定标委员会困难，另一方面也是希望充分发挥行业专家作用，实现“专业人做专业事”。
“不超过三分之一，是为了让招标人的意见占主导，充分落实招标人主体责任，具体比例定为‘三分之一’则是参考了北京等地的相关规定。”她介绍，在制定措施的过程中，广州主动学习借鉴国内其他城市在“评定分离”实践中的经验，既吸纳“他山之石”，又结合广州实际落地。
适用范围不搞“一刀切”也是这种智慧的体现。不可讳言的是，“评定分离”制度客观存在增加操作复杂性、延长决策时间等缺点，在全国各地推行情况不一，既有积极探索并取得成果的，也有推行不久就暂停的。广州深知，改革是一个渐进的过程，要“小步快跑”，才能积小胜为大胜。
哪些项目适用“评定分离”？熊光蔚表示，判断项目是否适用“评定分离”，要综合看项目性质、规模、技术复杂度，以及招标人的管理能力和责任承担能力，不是单一因素说了算。
“比如设计、监理项目，没法单靠价格判定优劣，需要招标人结合长远需求综合选择，就更适合这一模式；国有资金尤其是政府投资项目，强调公共责任，需要清晰的权责对等机制，也更适宜采用。”她说，“但对那些用通用技术的小型项目，靠合同履约、信用评价就能保障实施，‘评定分离’就不是必选项。”
勇做“先行者”，也当“实干家”
制度改革蓝图绘就，能否有效贯彻落实、真正从“纸面”走向“地面”，事关改革成败。据了解，下一步，市纪委监委将把推动落实工程建设项目招投标领域改革制度纳入“一把手”监督提醒谈话、“一把手”述责述廉、党风廉政建设责任制检查考核重要内容，对招投标领域问题多发频发的单位，由市委书记或市纪委书记对招标单位“一把手”开展监督提醒谈话，当面通报问题与不足，督促制定措施整改落实，适时组织“回头看”检查，确保改革落地落实。
改革永远在路上。在采访中，不少企业也对“评定分离”制度进一步改革提出期待：例如，参考四川省已出台相关试行工作指引、成都市已出台试行实施细则，希望广州加快出台“能落地、真管用”的工作指引或细则来落实改革措施；建议完善异议与投诉处理机制，配套出台更高效、更详细的异议处理流程。
跳出“舒适区”，勇做“先行者”，也当“实干家”。广州以推进“评定分离”制度改革为切口，既打破了传统招投标模式的路径依赖，又用精细化设计回应市场主体诉求、破解实践痛点。这条以改革破题、以实干开路的探索之路，不仅为自身工程建设领域高质量发展注入动能，也将为全国招标投标治理体系完善提供可复制、可推广的“广州经验”，持续书写新时代城市治理现代化的鲜活答卷。
专家观点
●中国人民大学公共管理学院教授、长江经济带研究院副院长、公共资源交易研究中心主任王丛虎
做实“评定分离”招投标治理的新样板
“评定分离”作为强化招标人主体责任的重要制度创新，一直以来受到社会各界的高度关注。广州此次“评定分离”改革称得上是招投标治理的新样板，也是制度改革赋能城市治理的新典范。《通知》明确了“评定分离”的具体操作规则，并进一步细化了监督程序。相关规定不仅做实了招标人的主体责任，也追求定标的公平公正、公开透明。其中明确规定招标单位主要负责人担任定标委员会组长，定标委员会的定标规则不仅要公开，还必须在综合考量评标意见、清标情况基础上，遵循“质量优先、合理低价”原则独立评分或投票确定中标单位。此举有效避免了定标的随意性和可能的地方保护主义，真正发挥了公开竞争的效益和效能。
文/广州日报新花城记者：方晴 通讯员：穗纪宣
