2025年末广佛两地在编制“十五五”规划建议中，分别提出“纵深推进广州都市圈建设，强化广佛全域同城化”“深化广佛全域同城化发展”的目标。然而，传统属地治理模式下跨行政区划的规则差异、执法标准不一、监管协同不足等问题却影响了两地之间资源要素的充分流动。2023年新修订的立法法明确了省、设区的市人大及其常委会进行区域协同立法的权限。至此，协同立法成为以法治方式推进规则统一、利益协调及要素流通的“破壁机”。
近年来，广佛在协同立法探索中取得了显著成效。譬如，通过签订跨界水体协同治理合作协议，建立联检、联查、联防、联治的“四联”模式；通过协同制定城市轨道交通管理法规，助推两地轨道交通运营、执法及服务一体化；通过协同制定水上交通安全管理法规，开创珠江口水域跨区域监管协同治理新局面。面向未来，在适用领域、协同立法机制、利益协调与补偿机制、实施保障与争议解决机制以及与大湾区规则衔接等方面，仍有待进一步展开探索与实践。为助推广佛全域同城化高质量发展有效落实，可通过以下举措完善两市协同立法：
一是明晰、拓宽协同立法主要适用领域，聚焦高质量发展核心需求。应在地方立法权限范围内聚焦广佛全域同城化高质量发展的核心需求领域。具体结合已实施的省、市两级2035年远景目标纲要和即将出台的“十五五”规划中的协同治理需求确定协同立法的重点领域范围。首先，在城乡建设与管理领域，可侧重于优化营商环境、数字经济、科技创新、低空经济、无人驾驶运营及管理、房屋租赁管理、电动自行车管理、传染病防治等事项。其次，在生态文明建设领域内，可侧重生态环境保护监管、大气污染防治、野生动物保护、海域使用管理、水污染防治及流域保护等事项。再次，在历史文化保护领域，可侧重粤菜、舞狮、龙舟、花市、历史文化街区和历史建筑保护、古树名木保护、广府文化、粤剧、红色资源及非物质文化遗产保护等事项。
二是健全协同立法模式机制，提供高质量发展协同立法机制保障。因立法法授予省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会协同立法权，但对其权限分工等协同立法模式并未明确规定，可参考如下两种模式有序展开：其一，共同上级主导立法的模式。具体可在省人大成立由法工委、专门委员会相关人员组成以及两市人大相关人员参与的“协同立法办”作为主导协同立法工作的常设机构，负责确定协同立法项目、组织起草及进行利益协调等。该模式适用于博弈空间较大的立法项目。其二，通过协同合作各自分别立法的模式。先签订协同合作协议后再各自立法。具体可设立由两市人大常委会法工委牵头、政府及司法行政部门等代表组成的“协同立法工作小组”作为常设机构，负责签订合作协议、确定协同立法项目及组织起草等。该模式适用于易形成共识的立法项目。
三是建立协同立法利益协调与补偿机制，以区域协调发展助力高质量发展。目前，广佛两地在产业结构布局、财政能力、公共服务供给等方面存在一定的差异。进行协同立法会产生治理成本及财政转移等利益博弈问题。需建立科学、长效的利益协调与补偿机制。首先，进行精准利益识别。在确定协同立法项目后，由协同立法主体组织各方进行联合调研工作，识别各方潜在的利益冲突点、利益增量点，在前期掌握好各方的利益诉求与损益点。其次，组织科学利益评估。结合生态保护、产业转型、公共服务等成本投入以及地区生产总值、财政收入、生态价值收益等获益情况设置科学的利益评估指标体系，并委托专业的第三方评估机构对各方利益进行公正评估。最后，落实利益协商分配与补偿。可通过财政转移支付或由两地共同设立补偿基金，对协同立法中为区域整体利益作出牺牲或承担额外成本的一方进行资金上的对价性补偿。还可在政策上通过人才支持、技术帮扶、产业转移以及生态收益分配倾斜等方式进行补充补偿。
四是强化实施保障与争议解决机制，促进高质量发展落地及争议化解。协同立法制定后，在广佛两市实施过程中的执法协作和执法标准、司法认定及化解分歧等方面的协同是促进高质量发展落地及争议化解的关键。首先，在执法层面应保持常态化协作及标准的统一。可由协同立法领域对应的政府职能部门组建“联合执法组”，对该领域进行常态化跨市联合执法；建立“协同执法云平台”，共享协同执法数据等信息。并统一该领域的执法标准，联合制定执法实施细则及自由裁量基准作为共同的执法依据，化解因适用不一致引发的争议及分歧。其次，在司法层面应推动司法认定标准的协同一致。可由两市中级人民法院联合发布涉及协同立法的典型案例作为司法审判的指导，使司法认定标准尽可能趋于统一，解决争议纠纷。
五是推进与大湾区规则的对接，助力高质量发展融入大湾区深度一体化。近年来，深度推进粤港澳大湾区一体化建设虽已取得斐然成效，但有待在规则衔接、区域协调发展、行政协同及要素高效流动等方面进一步提升。广佛全域同城化是粤港澳大湾区深度一体化建设的“先行区”与“试验田”。一方面，可通过广佛协同立法，探索“湾区标准”，加快建设经济高度协同、规则深度衔接的制度体系。另一方面，通过广佛协同立法，主动对标大湾区深度一体化建设的规则需求，探索在职业资格互认、行业标准对接、执法监管协作、科技产业合作、市场一体化建设等方面的规则衔接，通过协同立法破除人才、资金、技术等要素在湾区内自由流动的壁垒，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，助力建设大湾区宜居宜业宜游的优质生活圈。
【项程舵 杨尚群 作者分别系广东警官学院法学院讲师，广东省公安厅民警。本文系广东警官学院“飞鹰计划”人才项目“珠三角无人驾驶协同立法研究”（2025FY27）的成果】
