党的二十届三中全会通过的《决定》明确要求，“建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动”。国务院在《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》中也明确提出，加快实施“城市更新和安全韧性提升行动”。
城市更新作为一项复杂的系统工程，目标指向城市“生产、生活和生态”三个方面，涵盖社会、经济、文化、环境等多个层面，对城市实现高质量发展和能级提升具有不可估量的战略意义。自2009年开始，广州城市更新行动屡出新篇，包括最早进行“三旧”改造试点、率先启动“微改造”更新工程，以及着力构建完善更新政策体系，谋划推动老旧社区成片连片更新改造提升等，为全国各地城市推进城市更新工作提供了广州经验和智慧。与此同时，广州城市更新实践也面临多重风险，如何识别、规避和化解各类风险，重视和加强风险治理，是广州优化城市空间再生产，提高城市品质的重要着力点。
风险挑战
一是空间风险，蕴藏在城市物理空间中，作为开展城市更新的前置因素而存在，例如在城中村改造中一些村民为了自身利益最大化进行违法抢建，将带来空间风险的积累，而政府部门间责任与权力边界划分不清，也会带来空间风险。
二是经济风险，与城市更新中的成本及收益分配高度相关，它的主要影响对象是物业所有人、承租方、政府部门及项目开发方等，例如开发投资方在更新改造中出现运营不善、资金链断裂等问题，可能引发经济纠纷等矛盾。
三是社会风险，既关涉到更新区域内的个体成员，也涵盖了广泛意义上的集体和公众，更为持久和隐蔽，感知和承担主体也更加广泛。例如，在城市更新行动中忽视对历史文脉的梳理、延续和传承，缺乏对更新区域内社会关系网络的关注、维系与保护等，将在整体层次带来持续和深远的负面影响——历史文化和社会人际网络的破坏风险等。
对策思路
广州要促进城市高质量发展，需要从制度完善、科学决策、创新工具运用和全过程监管治理思路入手，降低城市更新行动中的各类风险。
推动广州城市更新相关制度的完善。通过制定和完善城市更新相关政策和制度，能够明确风险防控的责任主体、工作流程和具体措施，确保项目在制度框架内运行。例如，专门制定历史文化保护法律法规，确保广州在城市更新改造中历史文化遗产得到有效保护，避免因违规开发或破坏历史文化资源而引发社会风险。再如，引入和完善法律顾问制度，为广州城市更新项目提供法律咨询和风险评估服务等。
强化广州城市更新决策的科学含量。一是要从整体谋划、系统考虑的角度入手，把广州城市更新纳入区域及城市国土空间规划体系，优化空间治理和提升品质；二是坚持以提升人民群众获得感为导向，开展广州城市更新区域的体检评估，进行科学的更新单元城市设计；三是特别关注广州更新行动中的补偿方案，通过制定科学合理的补偿方案，确保被拆迁居民的合法权益得到保护等。
创新广州城市更新实践的工具应用。例如，在广州城市历史文脉保护方面，建立和运用关于城市空间遗产评估的新方法，从规划师、建筑师、设计师、艺术家多重叠合的视角，开启对空间遗产的重新识别和评估，为延续和弘扬历史文化遗产提供更为贴切合理的方案。再如，在广州区域更新改造过程中，采取优化片区规划指标统筹实施方式，探索规划指标片区地块弹性控制工作路径等，提高城市更新的效率和效果。在资本运作方面，探索由国有企业和社会资本共同成立项目公司等方式，发掘多种资源强化造血机能，实现广州城市更新行动的可持续推进。
加强广州城市更新的全过程监管。一是加强对项目实施过程的监管，确保项目按照批准的规划方案实施，防止擅自变更规划、超范围建设等行为。二是建立健全资金监管制度，加强对项目资金的审计和检查，及时发现和纠正资金管理中的问题，确保项目资金的合法性和合规性使用，防范因资金管理不善而引发的经济风险。三是增强各方关于城市更新的法律意识和风险防范。通过举办培训班、研讨会、发布官方指南等方式，提高相关部门、项目参与方和居民对区域城市更新行动的正确认知，进而打造城市更新治理共同体。
【作者姚迈新系中共广州市委党校文献信息中心副教授，本文为广东省2022年社科规划学科共建项目“基于治理理论视角下的城市更新行动策略研究”的阶段性研究成果（项目编号：GD22XGL66）】
