近日，公安部、国家互联网信息办公室发布《国家网络身份认证公共服务管理办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。其中提到，国家为社会公众统一签发“网号”“网证”，提供以法定身份证件信息为基础的真实身份登记、核验服务，自然人可通过国家网络身份认证公共服务平台自愿申领并使用“网号”“网证”登录互联网平台，使用互联网服务。
《国家网络身份认证公共服务管理办法(征求意见稿)》
其中，“网号”是指与自然人身份信息一一对应，由字母和数字组成、不含明文身份信息的网络身份符号；“网证”是指承载网号及自然人非明文身份信息的网络身份认证凭证。
“网号网证”似乎真的要来了，围绕它的关注、疑问不少。这项制度意味着什么？将如何影响我们的生活？
北京大学法学院胡凌副教授研究网络法多年，专注于探讨互联网作为一种全新的生产方式催生出新的生产组织、生产关系，并影响法律规则的形成。数字身份及其认证是他研究的重点之一。带着对“网号网证”的诸多问题，近日，南风窗与胡凌展开了对话。
多一个选择的入口
南风窗：国家通过统一的公共服务平台、签发“网号”“网证”的网络身份认证方式，与现行的网络身份认证有何不同？对网民个体的上网会产生什么影响？
胡凌：根据《网络安全法》第二十四条，《电子商务法》第二十七条，《反电信网络诈骗法》第二十一条等规定，网络运营者在提供相应网络服务的时候，应当要求用户提供真实身份信息，也就是实名制管理。相当长一段时间里，通过手机号验证是我们向互联网平台提供身份核验的主要方式，因为手机号是需要以实名身份购买并且绑定的，相当于真实身份信息被电信运营商这个环节掌握，而其他环节的网络服务可以间接地使用这一身份标识进行验证。目前我们看到的网络服务基本上是围绕手机号搭建起来的识别系统。还有一种情况是，大厂APP的账号因为具有一定程度的影响，也会被用来登录第三方服务平台，实现可信身份验证，进而跨平台共享用户数据。
“网号”“网证”服务形态比较接近于之前公安部第一研究所承建的可信身份认证平台(CTID)，后者是以身份证制证数据为基础，与实体身份证芯片对应的电子映射；前者根据《征求意见稿》中的定义，也是与自然人身份信息一一对应的。用户在申领“网号”“网证”后可在需要登录的第三方平台进行核验，此时相关个人认证信息根据法律、行政法规规定，有时会保留在平台，有时仅由公安部后台数据库验证后向平台回馈验证结果，即可证明自己作为自然人和线下公民身份的唯一性。目前两个系统是同时并存的，都是基于用户自愿原则进行申领，关键还是看使用的场景。
我理解“网号”“网证”和现有的网络身份认证方式是一种平行关系，意味着多了一个供大家选择的入口。我们已经看到，国家网络身份认证APP(试点版)服务界面包括可以打码的网号、虚拟证件凭证和动态的二维码，从而实现数字化证件的两种主要功能：展示功能(人读)和后台验证(机读)。未来在登录APP的时候，在操作上可能出现跳转国家网络身份认证APP进行认证的选项。在线下一些场合，如果忘记携带身份证件，也可以通过展示手机界面或刷二维码的方式进行核验。
国家网络身份认证APP(试点版)服务界面
推行“网号”“网证”可能意味着网络身份核验不再以手机号码为核心，会增加平台通过手机号直接对应到具体个人的成本，只能通过账户推送广告信息，降低了手机号和其他身份信息泄露的风险。对用户而言，相当多日常生活相关的APP已经实名制注册登录过，因此影响不大，更重要的是可以帮助推动解决过去一些因为认证成本高而无法实现的身份认证问题，例如难以追踪到电诈团伙，或者无法为未成年人提供有效身份等。
南风窗：身份核验在现代数字生活(如社会生产与治理)中具有怎样的价值？由此，如何理解提供国家网络身份认证公共服务的意义？
胡凌：最早的身份认证，是社会主体为了确保属地安全秩序、分配有限资源，使其成员享有相应的权利、履行义务，赋予这些成员某种固定不变的身份，因此身份核验的实质是证明人们所拥有的“资质”。这些资质信息不单纯和个人相关，而是反映了个人和单位组织之间的关系，推而广之，个人身份信息反映的也是在不同的社会关系中他人对个体的认同和识别。传统线下单位组织向个人颁发身份信息并加以认证，但影响力可能较弱。
互联网平台服务也是类似的道理，需要服务千万级用户，尽管可以允许用户使用假名注册，但其商业模式仍然需要技术手段追踪，确保登录账户的用户身份唯一性。如果因为成本无法负担一个更加广泛和流动的成员群体身份认证，就需要某种身份认证的公共服务。我们到景区去旅游，为了限流以及防止黄牛票，都不得不通过真实身份核验来确保服务秩序和公平。以前是用身份证，现在有了“网号”“网证”，身份核验可以实时联网查询，无论你去哪儿，都能通过同一套系统证明“你是你”，而不是他人盗用了你的资质。这就是基于大规模社会流动性的治理思路，即现代国家不得不依赖数字基础设施降低治理成本。
在2016年《网络安全法》通过的时候，存在多种认证技术路线和实践，因此规定国家推动不同电子身份认证之间的互认。统一的网络身份认证基础设施，能够降低社会组织对其成员认证和互联网平台合规的成本，也能“挡”住平台对个人信息的超范围采集、留存等乱象。该制度还可以推动解决其他一系列现实治理问题。例如，在电信网络诈骗犯罪中，很多电诈团伙跑到农村收购留守老人和妇女的户口本、身份证、手机号和银行卡，大批开通网络账户或注册公司，从事诈骗、“水军”等活动。如果这些网络账户通过“网号”开通，而不是和实体电话号码绑定，就可能遏制电信诈骗行为，提高犯罪成本。又例如，因为较少使用身份证或不拥有手机号，很多未成年人的身份难以核验，带来很多游戏沉迷或打赏纠纷，家长为子女申领“网号”也可以实现快速认证。
身份认证制度有其边界
南风窗：《征求意见稿》提到，“网号”“网证”的应用能够最大限度减少互联网平台超范围采集、留存公民个人信息，保护公民个人信息安全。从技术层面看，它是如何做到的？
胡凌：我最近也体验了试点版的国家网络身份认证公共服务APP，它采用的是“静态号码+动态认证”的认证方式。这个静态号码就是你领到的网号，这是一串固定的、和身份信息无关的生成号码，但能够对应到本人。静态号码可以在某些场合进行展示或填报，第三方APP通过认证平台反馈确认你是具有真实基础身份的用户，但除非法律法规另有规定，否则无法读取身份证号、电话号码等信息。通俗来讲，通过使用“网号”，用户真实身份信息和各类应用服务之间就搭建起了“防火墙”和“隔离带”。
如果是一些线下场景，每次需要核验的时候，还会随机生成动态二维码，这种动态认证可以避免截图和身份冒用。原来基于手机号的认证系统通过动态验证码提供了多重因子认证，但可能会被伪基站劫持。人脸识别需要真人摇头或眨眼，也是一种强调动态性的验证方式，但对技术要求更高。二维码扫码目前看来是线下应用较为广泛的一种技术实现方式，但也存在需要部署终端等成本问题。
因此可能不存在一劳永逸的完美身份认证解决方案，社会事务对认证的需求是无穷尽的，应该鼓励更加便捷的基于场景的多元方案。
国家网络身份认证公共服务APP中的网络身份认证凭证
南风窗：能否理解为，原本各互联网平台的身份核验及身份信息存储、管理责任“集中”到了国家网络身份认证公共服务平台？这样的变化意味着什么？
胡凌：现有网络身份认证实践主要集中在电信运营商提供的手机号和大厂平台账号共享两类。通过“网号”“网证”制度，身份核验部分地从电信运营商和大厂转向国家网络身份认证公共服务平台，由公安部、网信办等部门监督管理。
这些身份信息既然被新的部门收集储存起来，当然需要对它的使用作出规定和限制，而且责任可能也意味着负担。例如，涉及刑事犯罪的嫌疑人身份信息的获取是否也可以参照原来从电信运营商依法调取证据的程序，都是可能发生的新问题。
比起刑事诉讼，民事纠纷的身份查证可能是另一个更普遍的问题。以往如果用户通过网购买到假货或者遇到网络暴力，需要找平台提供侵权者的真实身份信息，然后提起诉讼。原来的手机号认证体系可以由平台提供手机信息，然后到电信运营商查询。但在新的网号制度下，平台和电信运营商都无法提供这些信息，就需要到国家网络身份认证公共服务平台核查，负担也会相应转移，相关程序如何开展也成了问题。像这样一系列新问题，都需要更多探索。
南风窗：有学者担忧，当基于真实身份的“网号”与多个互联网平台绑定使用，个体原本碎片化的网络行为有可能被集中追踪、暴露，进而约束个人言行空间。如何看待该公共服务平台在“保障”与“约束”间有可能的矛盾？
胡凌：前面说过的手机号和大厂平台账号共享，都能够实现个人身份信息的跨平台使用，因此也就将某种价值较弱的身份信息转化为更为通用的身份信息，成为基础身份标识符。源于欧盟GDPR的个人信息携带权也试图满足用户对信息碎片化加以整合的需求。因此，这种担忧实际上可能不理解数字生产方式对信息使用和价值生产带来的改变。
换句话说，在“网号”“网证”出现之前，碎片化网络行为集中追踪使用的模式已经开始并稳定了，这是数字生产方式的内在需求。现在的问题是，我们是需要统一的低成本为更多的网络服务提供便捷的认证方式，适应信息技术带来的快速流动性需求，还是抑制这种需求，抬高成本，使基础身份及其认证碎片化，这是社会成员的集体选择。
“网号”“网证”的重心和监管网络行为和言论无关。在该APP个人信息和隐私保护规则中，我们可以看到收集的信息包括基础证件的芯片序列信息、人像、口令信息、终端设备信息等，而不是在第三方应用中的具体行为数据。打个比方，当人们进出国境时，在海关需要查验护照，登记护照信息，并记录进入和离开国境的时间，但如果需要获取在国内从事的具体行为，就不是海关的职责了。类似地，网络身份认证公共服务并不收集我们使用各类网络服务的行为数据。
从网络实名制推行以来，有人担心其基于威慑和发现概率可能引发寒蝉效应，但多年来网络黑灰产、谣言、网暴等问题并没有因为实名制而解决，而且网络行为还在不断发生变化，这都说明真实身份认证有其自身的制度功能和边界，无法承载全部的治理功能，需要把它和其他内容监管制度和手段区分开，分别进行研究讨论。
数据权力的善治
南风窗：《征求意见稿》指出，申领“网号”“网证” 按照自愿原则。但“网号网证”的说法使人将其联想为能够上网、接入网络服务的资格许可与限制，担忧其存在强制推广的趋势。如何看待这种说法？
胡凌：目前来看，这项制度是以部委层级的规章进行试点推广。“网号”“网证”作为一种网络身份认证的公共基础设施，未来是否会变成扩展到接入一切服务的端口，既取决于运营和部署成本，也取决于和其他类型认证成本的比较优势，还取决于社会接受的程度和意愿，其推广是一个社会过程，很难强制，成本很高，还是得在现有制度和技术基础上逐渐推动演化，在边际上调整。
虽然现在舆论只是将注意力集中在大型互联网平台的接入，但如果放眼长远，社会中存在大量需要进行认证的场合，如何提供成本更低的有效身份验证服务，探索何时何处需要验证何时不需要，需要更多研究。从这个意义上说，“网号”“网证”不是居民身份证，而是其信息映射。如果真要成为数字化的身份证，需要上升到法律层级，由全国人大修改《居民身份证法》。未来随着技术发展、突发公共事件或者管理思路的调整，可能出现其他变化。
南风窗：今天我们已经体会到，“数据”作为一种治理的权力在深度介入我们的生活，但它对普通个体而言常常意味着不可见的“黑箱”。从制度系统建设的角度而言，如何建立关于数据的善治，增强民众对此的信心？
胡凌：通过创设基础身份，利用低成本信息技术，便利社会流动性，增加社会经济价值，同时又确保一定程度的秩序和安全，这本身就是利用数据的善治。现代社会中人们崇尚隐私保护，实际上是工商业社会中流动加强，信任缺失的后果。那种以为个体可以控制所有关于自己信息的想法不太现实，无论是互联网平台希望用户披露信息，通过你的行为数据和偏好获利，还是为数字市场交易提供公共信息服务，都离不开信息的汇集和创造性使用。
黑箱问题可以通过表面上的协议或说明进行展示，但效果不佳，这本身就说明大部分理性的社会主体可能并非特别在意特定种类的身份信息使用，相反，他们在意的是如何通过信息更好辅助实现自己的目标。一旦私人成本过高，社会就需要公共信息服务，这就是为什么“网号”“网证”是一种增加身份认证服务市场供给的制度。所以可能没必要纠结在身份技术和制度本身，而是要看到在何种场合需要何种信息，从而更好地实现社会治理目标。
从过去十余年的经验看，认证技术在不停变化，身份证等证件、电话号码、人脸、二维码、指纹都曾经在一定时期内成为基础身份标识，但也发生了改变。只要不把基础身份制度想象成一劳永逸解决问题的固定化制度，而是嵌套在不断变化的社会中的技术措施，我们看待“网号”“网证”面临的争议可能就会平和一些。
我个人更加关心这项制度施行后，在防范电诈和身份信息盗窃、保护个人信息安全、保护未成年人、解决纠纷等问题上有何推进。关于身份信息如何妥善使用，当下的法律如《个人信息保护法》《数据安全法》已经提供了基本框架，未来可以根据“网号”“网证”的实际应用效果进一步加以完善。
（南风窗微信公众号 作者 付思涵）
