生态保护、公共权益、文旅发展如何平衡——稻城亚丁景区“道路设卡摆渡收费”调查 | 调查观察
当下，四川甘孜藏族自治州稻城亚丁景区正迎来最美的季节，雪山巍峨、杜鹃盛放。不过，近日因被质疑占用省道设卡、让游客乘坐收费摆渡车，稻城亚丁又以这种形式进入公众视野。
网友注意到，今年4月27日，文化和旅游部在例行新闻发布会上曾点名批评稻城亚丁景区，指出存在摆渡车线路设计不科学、价格不合理、排队时间过长、服务态度较差等问题。
5月29日拍摄的通往稻城亚丁景区大门。除署名外组图均为新华社记者 胥冰洁摄
针对社会各界关注的问题，5月28日，四川省多部门联合成立省级调查指导组，甘孜州提级整治组进驻当地开展全面核查，督促景区暂停相关交通服务收费、保障服务正常供给，同步启动系统性整改。
坐落于国家级自然保护区内的公共道路，该遵循何种管护规则？景区经营性接驳服务，如何与公众通行权益平衡？生态安全管控、景区规范运营与游客自主选择权，能否实现最优适配？记者近日赴稻城亚丁实地走访，对话多部门负责人、游客与当地村民，就舆论关注的焦点问题开展调查。
5月29日拍摄的稻城亚丁景区游客中心。
涉事的是一条什么路？
稻城亚丁位于青藏高原横断山脉的东南部，具有完整、原始的高山自然生态系统及丰富的植被类型，2001年成立国家级自然保护区，2020年被文化和旅游部评定为5A级景区。稻城亚丁因其世界级风光景观，近年来愈加受各方游客推崇。
5月29日清晨，记者从成都乘机前往稻城县。
海拔4411米的稻城亚丁机场是世界上海拔最高的民用机场，飞机落地后，记者明显感觉到呼吸急促。
2小时车程后，记者来到海拔2900米的香格里拉镇。在这里，记者感觉到身体的不适有所缓解。
香格里拉镇是稻城亚丁景区游客服务中心的所在地，也是距离亚丁景区最近的相对低海拔适应区，这里设有游客进出景区的交通换乘站，也是网传视频中被设卡截断道路的起点。
记者从游客服务中心登上目前已经免费的观光车，沿着涉此次争议的道路前往亚丁景区核心区域亚丁村。刚驶出游客服务中心，车便开始盘旋上山。50分钟的车程中前面大半程一直爬坡，后面小半程一路下坡抵达海拔3900米的亚丁村，一路都是急弯，不少是近乎掉头的回头弯，后半程几乎都是位于高山大川左侧的刀片路，路途惊险、景色壮观。
5月29日拍摄的前往稻城亚丁景区核心区域的道路。
沿途记者看到5个观景台，全部设在相对开阔的转弯路段，仅有一个面对仙乃日雪山的观景台能停靠大型车辆。途中经历了几次会车，道路仅够两辆中巴缓行通过。
因稻城亚丁平均海拔超过4000米，来此旅游确实有着“高反门槛”。稻城县文旅局局长朗杰表示，游客或多或少都会经历一些高反，有时当地部门会经历抢救游客的紧急事件。
稻城县交通运输局局长龙龙说，进入景区的这条路长约38公里，起于稻城县香格里拉镇仁村，止于位于核心景区的亚丁村扎灌崩。这条路段也是亚丁景区和亚丁村唯一的对外通道，准确来说是一条“断头路”。
2013年前，开进稻城亚丁景区的私家车拥堵在通往景区出口的道路上（资料照片）。新华社发
龙龙表示，这条路最初是当地群众投工投劳兴建的通村公路，之后不断优化升级——
2007年至2008年，稻城县交通运输局将其改造提升为沥青路面。
2013年，稻城亚丁机场有限责任公司将其道路技术等级改建提升至三级。
2014年，该路段被纳入省道S462线建设规划。
有当地知情人士说，当时之所以将该路段纳入省道建设规划，主要是出于争取资金投入的考虑。在全面脱贫前，稻城曾是国家级贫困县，当地常住人口约3万人，平均海拔超过3700米。
2013年至2022年，该路段交由稻城亚丁景区管理局（以下简称亚丁管理局）使用并负责管理维护。这期间，亚丁管理局称累计投入约1828.1万元。
据了解，亚丁管理局是甘孜州政府的派出机构，由甘孜州委、州政府和稻城县委、县政府共同管理，同时挂亚丁国家级自然保护区牌子。
龙龙表示，因这条路是亚丁景区和亚丁村唯一的对外通道，所以该路段长期由亚丁管理局进行管理维护。“它不是过境通道，路的尽头就是亚丁自然保护区的核心区的边缘，不能再往里修路了。”
2013年前，开进稻城亚丁景区的私家车停靠在亚丁村旁（资料照片）。新华社发
2022年，该路段被纳入省道路网。
2023年1月，该路段移交州公路建设服务中心稻城分中心接养。
2024年11月，稻城亚丁景区管理体制机制调整，原来由亚丁管理局承担的景区规划、建设、旅游资源开发、景区日常服务管理等工作调整为由稻城亚丁景区旅游开发有限责任公司负责。
收的是什么费？为何要设卡？选址科学吗？
记者梳理发现，这次争议的核心集中在交通服务收费的合理性、道路卡点设置的合法性与选址科学性三大关键问题上。公共省道管护、自然保护区生态管控与景区市场化运营交织叠加，让此次通行争议变得复杂。记者结合多方部门回应、法规条文与实地探访，探寻公众关注焦点。
——收的是什么费？
稻城亚丁景区旅游开发有限责任公司总经理龚自毅说，此次舆论讨论的费用，并非网传的道路“通行费”，而是游客乘坐景区摆渡车（含观光车和电瓶车）的交通服务费。稻城县发展和改革局局长格泽仁坦言，此项收费确有不合理之处。
5月29日，在前往扎灌崩的路上，不少景区观光车停靠在路边等候轮岗。
记者了解到，此次整改前，景区观光车（香格里拉镇仁村至扎灌崩）票价为120元／人，景区内电瓶车（冲古寺至洛绒牛场）票价为80元／人，此标准由稻城县发展和改革局2013年发文，沿用了2005年稻城县物价局核定的票价。2022年8月，景区将景区内电瓶车价格从80元降至70元。
“交通服务费的定价固然应当考虑前期投入的成本，但计价成本应该严格核定。虽然亚丁管理局曾经投入了大量管护费用，但修路主要依赖的是国家财政。”格泽仁说。
格泽仁说，4月27日，被文旅部点名批评后，他们正配合四川省发展改革委进行观光车、电瓶车的成本监审，未来将以此为依据进行价格调整，并向社会公布。
5月28日，四川省文化和旅游厅、省发展改革委、省公安厅、省交通运输厅、省市场监管局、省林草局等有关部门组成了省级调查指导组。指导组已要求甘孜州政府督促稻城亚丁景区暂停收取观光车、电瓶车费用，同时如常提供服务，迅速启动调查及后续相关整改工作。
甘孜州启动提级整治，组建联合工作专班，进驻景区开展全面核查和靶向整治。甘孜州政府严格按照省级调查指导组的要求，针对文化和旅游部提出的整改意见，及社会关注的主要问题，逐项核查、逐条整改，主动接受社会公众和媒体监督，切实维护四川旅游市场秩序。
——景区是否有权“设卡”？
记者看到，亚丁景区入口设置有“亚丁国家级自然保护区管护站”“亚丁国家级自然保护区森林防火检查站”“甘孜州森林消防支队景区森林消防站”三个机构，这里也是网传的卡点所在地。
根据《中华人民共和国公路法》第九条规定，禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。亚丁景区有权在省道上设置卡点吗？
稻城县林草局局长郭先剑说，亚丁既是景区，也是国家级自然保护区。该区域生态极其脆弱、恢复周期极长，若大量社会车辆进入，会对野生动物、植被、土壤、水、大气等产生不可逆的生态损害风险，也必将突破自然保护区生态环境承载力。
郭先剑说，2001年亚丁获批国家级自然保护区，按照《中华人民共和国自然保护区条例》相关要求，设立仁村管护站；2009年出台的《国家级自然保护区规范化建设和管理导则（试行）》进一步要求，自然保护区应设立保护管理站（点），《中华人民共和国自然保护区条例》也规定，“自然保护区管理机构应当加强自然保护区访客管理和服务，合理确定访客容量，明确访客行为规范”。
但也有网友指出，就法律位阶来说，公路法是上位法，自然保护区条例则属于行政法规，是下位法，不能以下位法的要求突破上位法的规定。
四川省交通运输厅一名干部表示，公路法禁止的是“非法设卡”，亚丁管理局作为甘孜州政府派出机构，根据自然保护区条例设卡对社会车辆进行管控，理论上不属于“非法”。不过郭先剑坦承，目前法律法规没有针对社会车辆进入自然保护区作出明确规定。
记者调查发现，从机构设置上看，亚丁管理局、亚丁国家级自然保护区管理局是“一套人马、两块牌子”。
有网友指出，此次事件中真正引发公众不满的，并不是为了生态保护进行管控，而是打着保护的旗号收取不合理的费用。
5月30日，一辆观光车通过亚丁景区所设卡点（右），左侧建筑为游客服务中心，中间为游客自驾前往景区停车场通道，右侧为景区观光车进入的卡点。
——卡点位置合理吗？
记者调查了解到，此次舆论关注的38公里路段中约32.2公里在亚丁国家级自然保护区内。如果说自然保护区内设置卡点确有必要，那如何解释将游客服务中心和卡点都设在距离保护区还有6公里的地方？
对此，稻城县副县长洛绒同麦表示，由于香格里拉镇至亚丁村的路段地势陡峭，游客服务中心只能建在地势相对平坦、距保护区还有6公里的香格里拉镇上，其他管护站、检查站、消防站则是出于便于管理的考虑设在了紧邻游客服务中心的位置。
他还介绍，亚丁景区不具备自驾进入的条件。
首先，根据相关法律规定，自然保护区内无法建设大规模停车场。记者实地探访发现，位于景区内部的亚丁村或扎灌崩，都坐落于高山深谷之中，可谓“地无三尺平”。
其次，从安全角度考虑也不宜自驾。龚自毅说，38公里的道路全程临崖临边，弯道占比超八成，安全隐患巨大。多位去过稻城亚丁景区游玩的游客告诉记者，根据其亲身体验，外地游客普遍都会经历高反，在如此险峻路段自驾确实危险。
记者注意到，在川西的一些其他景区，例如阿坝藏族羌族自治州阿坝县的莲宝叶则，自驾车是被允许进入的。
对此，当地干部表示，地理条件和位置是决定能否自驾的关键因素，莲宝叶则有可供停车的平坦区域，亚丁并不具备。
一位亚丁村村民告诉记者，2013年稻城亚丁景区旅游开发有限责任公司成立以前，自驾车是可以开到亚丁村的。那时，亚丁村的游客旺季能达到每天2000人左右。由于车流量大又没地方停车，常常拥堵不堪，一些游客不得不拖着行李箱下车，步行几公里到亚丁村。甚至还有游客将车开到村民的青稞地里，矛盾时有发生。
洛绒同麦说，近年来，亚丁旺季游客每天超过8000人，如果一律放行，势必导致交通严重拥堵、混乱，也有潜在巨大风险。
5月29日拍摄的由稻城亚丁游客中心前往景区道路上的一处观景平台，观景平台位于弯道处，仅能容纳部分小车停靠。
引人深思：
生态保护、公共权益、文旅发展如何平衡？
看似一场通行与收费的争议，实则折射出目前公众对一些景区模式单一、捆绑收费的不满情绪；但从中也引出一个我国西部自然保护区型、山岳型景区普遍面临的治理难题——如何在生态保护、公共权益、文旅发展三者间实现动态平衡。
西南财经大学法学院副教授、中国行政法学研究会理事余睿等受访专家指出，亚丁的摆渡车，固然有解决交通承压、生态保护的目的，但事实上已借此实现了多年的“躺赚”。从定价到实施，由于诸多环节缺乏公开透明，难以说服公众，因而饱受诟病。究其根本，仍是“门票经济”的思维作祟。
余睿表示，解决问题的核心不在于调整点位、下调价格，而是补齐制度短板、厘清权责边界。通过公开透明的规范化机制，平衡公众通行权益、消费者权益与景区发展权益势在必行。
他指出，当前各地景区门票定价机制相对透明，而摆渡车票价长期处于无监管、无听证、无成本公示的状态，成为国内不少景区弥补门票收益、新增创收的渠道。他建议，要打破景区“自证合规”的混沌状态，对于安全保障、生态保护等客观问题，建立公开审核与专业评价机制，接受社会公众、专业机构、第三方主体的全面审核与评价。
记者还注意到，我国西部多个景区都面临多主体并行治理的模式，往往由属地政府、自然保护区管理局、景区管理局平行履职、各司其职。但在公路景区化管控、保护区内交通运营、公共资源商业化使用等交叉领域，普遍缺乏清晰的权责清单。
稻城县一位受访干部指出，对于稻城亚丁当下面临的公共路权、生态环保、经济发展的矛盾，还没有清晰的政策和路径去解决，正在“摸着石头过河”。
“针对此次暴露出的问题，我们保证不回避、不遮掩、不推诿，全面开展集中整治，抓好各项整改工作，以整改倒逼管理提升和服务提质。”洛绒同麦说。
5月28日，甘孜州稻城亚丁景区问题整改工作专班发布通报，向广大游客及社会各界致歉，并表示将立行立改。
针对网民关注和质疑的违规封堵省道、限制社会车辆进入问题，专班正对涉事路段开展权责边界、生态管控等全面复核，依法依规厘清管理权限，及时纠正不合规管控行为；针对摆渡车票价定价问题，已启动成本监审工作，将严格核查定价依据与运营成本，切实维护游客消费权益；针对摆渡车线路设置不合理问题，拟新增2个观景平台及观光车停靠点，优化7处观光车停靠站点，提升游客游览体验；针对景区管理运营、服务质量提升等问题，已全面进入整改流程。
稻城三座雪山巍峨耸立，洛绒牛场草甸中溪流蜿蜒，美丽的稻城亚丁值得被更多人看见，也需要被悉心呵护，更需要以规范的管理、透明的机制、优质的服务守护长远发展。
记者：吴光于、童芳、胡旭、胥冰洁
